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新时代生态文明法治创新若干要点研究

来源:《中州学刊》2018年第2期 作者:孙佑海 日期:2018-09-13 14:07:53 浏览:813

  摘要:建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计,需要最严格的生态文明法治保障。当前,生态文明法治领域存在的主要问题,一是法律规定过“虚”,二是执法、司法过“软”。根据党的十九大精神,在中国特色社会主义进入新时代,我国社会的主要矛盾已发生转变的情势下,人民群众迫切要求我国的生态环境尽快“美起来”。与此相适应,亦催生了我国生态文明法治亟待创新的历史变局,即立法要“实起来”,而执法、司法要“严起来”。在立法领域,建议将生态文明载入宪法,改革立法机制,加强生态文明立法,尤其要强化法律责任制度;立法机关还应尽快组织清理十九大之前的环境法律法规,纠正某些地方立法的“放水”现象;要强化中央环保督查制度,改革环境监测管理制度,确保生态文明立法实施到位。同时,要严格环境司法,支持环境公益诉讼,促进生态环境损害赔偿制度全面落实;要创新全民守法制度,增强人民群众遵守生态文明法律的内生动力;要完善相关党内法规,探索运用党内法规推进生态文明建设的具体途径。

  关键词:十九大报告 生态文明 法治创新 环境保护法


  党的十九大报告指出,建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。[1]实行最严格的生态环境保护法律制度,坚决制止和惩治破坏生态环境行为。如何贯彻党的十九大精神,推动生态文明法治创新,促进我国生态文明建设的全面提升,是我国法学界乃至所有法治工作机构,在当前和今后一个时期所亟待攻关的重大命题。这其中,有如下几个关键的理论要点需要审慎精准地予以把握。

  一、切入点:生态文明法治创新的背景阐释

  所谓生态文明,是指人类为保护和建设美好生态环境而取得的物质成果、精神成果和制度成果的总和。与生态文明相对应的,是生态不文明,是生态野蛮,是人与自然的不和谐关系。建设生态文明,是关系到人民福祉、关乎民族未来的长远大计。

  所谓生态文明法治,是指运用法治的方式推进生态文明建设,使法治成为推进生态文明建设的重要保障,具体包括立法、行政执法、司法、守法等环节,是一个完善的法律制度制定和法律制度实施的体系。[2]

  所谓生态文明法治创新,是指针对当下生态文明法治建设在一定程度上呈现偏“虚”和偏“软”的状态,通过积极推进法治的变革,将生态文明法律制度变得“实”起来,在实施中“硬起来”,使之在生态文明建设中发挥权威性的保障作用。

  我国为什么要进行生态文明法治创新?也就是说,为什么要将我国生态文明法治变得“实”起来或者“严”起来呢?主要有以下三点考虑。

  (一)

  立法现状梳理:静态规范之过“虚”

  这里所说的“虚”,是指虚空的意思。所谓法律规定偏“虚”,是指有的法律规定在一定程度上存在着比较笼统、没有实质性内容的一种客观的状态。

  立法是实施法治的前提。自1979年以来,我国逐步开展生态文明领域的立法工作。经过几十年的努力,我国生态文明立法工作取得很大成就,累计制定了30部该领域的法律。我国环境保护主要领域已经做到有法可依,各环境要素监管的主要领域已经得到基本覆盖。与此同时,国务院制定了50余部环境保护的行政法规,国务院有关部门制定了130余部环境保护行政规章,各地方人大及其常委会根据本地情况,制定了几百部相关的地方性法规。

  以上生态文明领域的法律,有的刚性较强,比如2014年修订环境保护法,该法规定的法律责任部分比较严格;但与此同时,也确实有相当数量的法律的条文较“虚”。

  一是有的法律虽然规定了义务性条款,却没有规定相应法律责任。以《水土保持法》为例,该法以预防和治理水土流失,减轻水、旱、风沙灾害为目的,为政府水行政主管部门与行政相对人设定了八十余项义务,但相应的法律责任条款仅十二条,数量上严重失衡。此外,多数责任条款规定过于简略,导致在实践中违反义务行为得不到纠正和处罚。

  二是即使有的法律规定了法律责任,却没有规定如何才能启动追责的程序。例如,我国虽然建立了公益诉讼制度,但却对起诉的主体资格进行严格的限制,致使广大的污染受害者没有提起公益诉讼的诉权,从而使得建立公益诉讼制度的初衷,没有得到实现。

  三是有的法律采用“促进法”的模式,使得法律偏虚的问题进一步凸显。[3]严格意义上讲,“促进法”并不能称之为真正的法律,而是一种政策。如果一部法律缺乏约束性的刚性条款,这部法律就是个“空架子”,致使一部法律虽然“看起来很美”,但由于没有实质性的内容,仅仅是“摆设”而已。仅仅外表好看,实则没有内容,是华而不实的表现,与我们党实事求是的优良传统和作风完全不相符,对于强化我国的法治事业而言,亦即有害而无益。

  (二)

  执法、司法境况回溯:动态运行之偏“软”

  当然,我国的环境执法多年来取得很大成绩,以下的数据便是佐证。

  2016年,全国共立案查处环境违法案件13.78万件,下达处罚决定12.47万份,罚款66.33亿元,同比分别增长34%、28%和56%。[4]2017年上半年,全国实施《环境保护法》四个配套办法案件数量均大幅度上升,环境执法力度进一步加大。经统计,全国四类案件总数17169件。其中,按日连续处罚案件共503件,罚款数额达61060万元;查封扣押案件7553件;限产停产案件3880件;移送行政拘留3939起。与2016年同期相比,全国适用按日连续处罚案件数量上升64%,罚款数额上升131%,查封扣押案件数量上升157%,限产停产案件数量上升223%,移送拘留案件数量上升205%。[5]

  以上的官方数据似乎都很漂亮,但它们都掩盖不了环境执法偏“软”的真实情况。以祁连山生态环境破坏事件为例[6],在习近平总书记连续4次作出重要批示,要求抓紧整改以及中央有关部门多次督促下,当地仍普遍存在以文件落实整改、以会议推进工作、以批示代替检查的情况,甚至存在弄虚作假、包庇纵容的情形。我国部分地区环境执法意识不强、执法力度偏软的现状可见一斑。

  以按日计罚的实施情况为例:为加大对持续性排污行为处罚力度,2014年《环境保护法》将按日计罚措施予以法律化,写入该法的法律责任部分,但是实际执行的情况并不理想。2017年上半年,全国按日计罚案件占四类案件总数的比例不足百分之三,平均一省仅有十五件,平均一个地级市半年不足一件。这也意味着,在某些地级市,按日计罚制度从来没有实施。

  与此同时,生态文明领域司法不严格的问题也比比皆是。一方面,企业污染环境的行为频频发生。另一方面,当被害人起诉至法院,法院却以种种理由不予受理,即便受理之后“从轻发落”污染企业的情形也时有发生,这是导致司法公信力不高的重要原因之一。

  通过梳理和回顾发现,我国在生态文明立法、执法、司法等方面已经做出很大的努力。但是,与日益严峻的环境形势相比,依靠这些相对偏“虚”的法律和相对偏“软”的执法活动来推进生态文明建设,是难以真正见到成效的。

  (三)

  社会主要矛盾变化:生态文明法治创新的历史契机

  我国社会主要矛盾已经发生转化,要求解决生态文明建设不平衡问题。党的十九大报告指出,中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。[7]我国稳定解决了十几亿人的温饱问题,总体上实现小康,人民美好生活需要日益广泛,不仅对物质文化生活提出了更高要求,而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求也日益增长。同时,我国社会生产力水平总体上显著提高的同时,更加突出的问题是发展不平衡不充分,这已经成为满足人民日益增长的美好生活需要的主要制约因素。

  生态文明法律要“实”,是经济基础对上层建筑的必然要求。[8]根据马克思主义的基本原理,经济基础决定上层建筑。我国社会的主要矛盾,属于经济基础的范畴,社会的主要矛盾发生转化了,也就是经济基础领域发生重大变革了,作为上层建筑的各个领域,都要或迟或早地发生变化,以适应经济基础变化的需要。法律是上层建筑的重要组成部分,经济基础领域发生了重大变革,法律制度就要及时跟进,以适应新时代的需求。[9]

  根据党的十九大社会主要矛盾变化的重要论述,我们要加快建设以人与自然和谐共生为基本特征的生态文明社会。在生态文明社会中,既要创造更多物质财富和精神财富,以满足人民日益增长的美好生活需要;也要提供更多优质生态产品,以满足人民日益增长的优美生态环境需要。建设生态文明是我们党的行动纲领。我们要实现的现代化,是和生态文明相统一的。党的十九大报告重申了党的十八大确定的节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针。坚持这个方针,才能减少人类活动对自然的干扰,还自然以宁静、和谐、美丽,实现生态文明社会的基本目标。[10]

  不平衡问题的重要表现之一就是生态文明建设与经济发展之间不平衡,从而令前者成为短板。我国要解决生态文明建设与经济建设之间的不协调问题,就是要通过改革创新,弥补生态文明建设的不足,让生态环境真正“美起来”。而要实现这个目标,首先要求我国生态文明建设的立法和执法一定要“实”起来、“严”起来。

  二、支撑点 :生态文明立法体系的自洽表达

  (一)

  以习近平新时代中国特色社会主义思想为航标

  习近平总书记在党的十九大报告中,把“坚持人与自然和谐共生”作为新时代重要的施政方针之一。与此同时,党的十九大报告还将法治、生态文明建设作为新时代中国特色社会主义思想的重要主题,由此正式形成习近平新时代中国特色社会主义法治思想。纵观习近平新时代中国特色社会主义法治思想,其是在保护生态环境的实践中不断地加以探索、在全面依法治国进程中着力予以强化,最终在党的十九大报告中正式形成,并构成了习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。我们今天认真研究如何将生态文明法治“实起来”的问题,一定要深刻领会习近平新时代中国特色社会主义生态法治思想的特征,以利于在工作中更好地把握其精神实质,指导生态文明建设的法治实践。[11]

  (二)

  以完善宪法及相关法律为主线

  1.建议生态文明入宪。将生态文明入宪,是指以宪法的形式,明确提出建设生态文明的要求,使中国共产党关于建设生态文明的主张载入宪法。

  (1)生态文明入宪的价值分析

  宪法是国家的根本法,乃治国安邦的总章程。我国宪法必须随着党领导人民建设中国特色社会主义实践的发展而不断发展。把党的十九大确定的重大理论观点和重大方针政策载入国家根本法,其中就包括习近平关于生态文明建设的重要思想和观点。

  生态文明为中国共产党和中国人民的“原创”,是结合我国国情而构建的与发展阶段相适应的特色理论。党的十八届三中全会以来,生态文明体制改革顺利推进,呈制度化的良性态势。中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》明确提出要建立健全八项制度,各项改革试点方案或改革措施相继出台并进展顺利。目前,许多改革措施已经落地,正在发挥促进绿色发展、创新发展、共享发展的积极作用。

  将“生态文明”写入《宪法》,是健全中国特色社会主义法律体系的内在要求。习近平总书记指出:“只有实行最严格的制度、最严密的法治,才能为生态文明建设提供可靠保障”。[12]在“生态文明”写入法律文件方面,全国人大常委会于 2014 年4月修订的《环境保护法》第1条明确将建设生态文明作为立法目的之一。现行《大气污染防治法》《野生动物保护法》均在第1条,明确提出了推进生态文明的立法目的。

  国务院先后发布多部与生态环境保护相关的行动计划,并得到有力落实。比如国务院《大气污染防治行动计划》《水污染防治行动计划》《土壤污染防治行动计划》等。《水污染防治行动计划》强调:“大力推进生态文明建设”,并就结构调整、环境质量管理、污染物减排、生态文明建设示范区等做出具体安排,全面体现了生态文明建设的要求。这些文件,在实践中取得巨大的成就。

  生态文明建设不仅在中国取得了重大成功,而且在世界上也产生了积极回应,成为中外经济和社会发展合作的一个重要领域。[13]将“生态文明”写入《宪法》,可以展现中国特色发展道路、中国特色法治模式和中国特色环保策略的风采,用规则体系展现中国生态文明建设的道路自信、理论自信和制度自信。

  然而,作为我国的根本大法,《宪法》仅在第9条、第10条、第26条,作出了与环境保护有关的规定,但缺乏关于生态文明的表述和具体条文。由于《宪法》未规定“生态文明”,导致《环境保护法》《大气污染防治法》和《野生动物保护法》等下位法中缺乏对“生态文明”的阐释和规定,在立法依据、逻辑推理、内容体系等方面欠缺系统性和完整性。为满足中国特色社会主义法律体系的要求,建议将“生态文明”写入《宪法》,真正使生态文明法制化。

  (2)生态文明入宪的结构设计

  一是在《宪法》“序言”中,将“……逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化,推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展,把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”, 修改为“……逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化,推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明和生态文明协调发展,把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”。

  二是在《宪法》“总纲”中,把第26条第1款“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害”修改为两款。第1款为:“全社会要树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念”。第2款为:“国家坚持节约资源和保护环境的基本国策,坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针,坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。”

  2.夯实生态文明法律责任体系。生态文明建设工作要纳入法治轨道,关键是要建立明确的法律义务和职责制度以及与义务和职责严密配套的法律责任制度。没有严格和科学的法律责任制度,就可能出现乱作为或不作为的问题,没有职责的约束,就可能出现工作中相互扯皮、越权行事等现象。为此,党的十八大以来,党中央多次反复重申,要通过建立健全生态环境法律责任制度来提高党政机关和社会公众的生态法律责任意识,特别是要加大对各级领导干部违反生态文明法律的追责力度。

  《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确规定要建立生态环境损害责任终身追究制。2013年,中组部印发了《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》,要求加大资源消耗、环境保护等指标在考核中的权重。2015年出台的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》强调显性责任及时惩戒,隐性责任终身追究。至此,生态环境保护工作有了明确的工作责任机制的硬约束。

  党的十九大报告再次强调要建立最严格的生态环境法治,因此,今后的生态环境法治,必须更加严格。与此同时,建议今后的生态文明的法律,不再使用“促进法”的名称,已经采用的,也要逐步取消“促进法”的形式,使我们的各项生态文明法律制度真正“实”起来,发挥应有的作用。

  强化生态文明建设的法律责任制度,要有新的举措:一是要在认真清理现行生态文明法律规定的基础上,理清所有的法律义务和法定职责条款,查明哪些有相应的法律责任条款,哪些没有相应的法律责任条款。凡是没有相应的法律责任条款的,都应该加以补充规定。

  二是生态文明的法律责任要全面。现行的生态文明法律,尤其是环境保护的法律,在法律责任方面主要追究的是行政责任,并以行政处罚为主。在行政处罚中,又以罚款为主,给人以行政执法就是罚款的印象,往往忽视了刑事责任的追究。因此,在生态文明法律责任的设计中,要重视拟定相应的刑事责任,使违法犯罪都得到应有的追究。

  三是追究违法责任主体的责任,要有相应的诉权作保证。所谓诉权,是指由诉的法律所规定的,赋予当事人进行诉讼的权利。诉权包含程序和实体两个方面。程序含义,是指程序上向法院请求给予司法救济的权利;实体含义,是指请求保护民事权益的权利。两者互相倚重。当事人如果没有诉权,其实体权利将无从保证。当前,在生态文明法治领域,存在着部分法律仅仅规定法律义务或者法律责任,却没有规定程序上的诉权的现象。例如,我国有的法律中的法律责任条款,在该法公布之后从未成为法官的判案依据,人们称之为“睡眠性条款”。原因之一就是这些法律虽然规定了实体性的法律责任条款,却由于没有规定程序上诉权,致使没有起诉的主体,或者虽然规定了起诉主体,但该主体却无法通过诉讼程序将侵权者诉诸法庭。这种局面必须尽快扭转。

  3.整治生态文明地方立法乱象。党的十九大报告明确要求,加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威。

  立法层面存在对破坏生态行为“放水”的情形。过去较长一段时期内,一些地方人大涉及生态环境的立法中,存在着较为严重的立法放水的情形。在一些地方,违反宪法法律和上位法规定出台法规规章的情况并不少见。[14]

  为维护宪法法律权威,破解一些地方一定程度上存在的“政令不出中南海,法律不出大会堂”[15]的现象,针对地方立法为破坏生态行为“放水”,地方法规违反上位法的情形,建议全国人大常委会在认真清理地方性法规的基础上,主动“出击”,重点展开专项审查,确保中央在生态环保等方面的重大决策部署以及相关法律规定在地方得到贯彻遵循。还应当加强备案审查制度和能力建设,将所有规范性文件纳入备案审查范围。对于地方生态文明法治违反宪法规定的,应当启用宪法机制,及时加以纠正。

  (三)

  以顺应时代的立法规划为蓝图

  党的十九大报告,在一定意义上,就是今后很长一个时期我国发展规划的蓝图,同时也提出了立法的规划设想。为此,建议有关部门在2018年3月新一届全国人大组成之后,即组织力量对十九大之前制定的法律进行全面清理,并对这些法律的实施情况进行全面评估。在此基础上制定新的立法规划,以及时有效地解决社会主要矛盾转化之后社会发展不平衡不充分的问题。对于虽然列入十二届全国人大常委会立法规划但尚未完成的任务,如制定土壤污染防治法、海洋基本法、核安全法,修改水污染防治法、森林法、矿山安全法、矿产资源法、标准化法等,建议继续列入第十三届全国人大的立法计划。同时,以十九大报告为指导,将制定能源基本法、应对气候变化法、天然气法、危险化学品环境管理法、流域综合管理法、自然保护法、生态环境损害赔偿法,修改循环经济促进法、电力法、煤炭法、环境噪声污染防治法等列入下届全国人大常委会五年规划。建议再次修改环境保护法。为此,应当建立立法项目调整、立法进度评价和立法滞后情况说明等机制加以保障。[16]

  当前,应当抓紧完善若干部生态文明法律的制定或修订。例如,建议再次修改《环境保护法》,抓紧研究制定《土壤污染防治法》,适时修改《环境噪声污染防治法》等等。

  (四)

  以完善立法机制、充分发挥中央依法治国领导小组龙头作用为保障

  党的十九大报告明确宣布成立“中央全面依法治国领导小组”,这个重大决策对于全面实施依法治国方略、建设法治中国十分重要,对于强化生态文明法治建设同样是十分重要。[17]

  第一,党的领导对全面依法治国最为重要。我们要把党的领导贯彻到全面依法治国的全过程和各方面,迫切需要成立中央全面依法治国领导小组。第二,全面依法治国是一项涉及面十分广泛的系统工程,需要充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。第三,全面依法治国是一项长期艰巨复杂的任务,相对于“四个全面”战略布局的其他三个全面来说,全面依法治国相对薄弱,任务依然繁重。因此,由中央成立全面依法治国领导小组,加强顶层设计、统筹推进至为关键。第四,在生态建设虽然十分紧要而实施起来阻力很大的情况下,由中央依法治国领导小组直接推动生态文明法治建设会产生更加立竿见影的效果。总之,成立“中央全面依法治国领导小组”,有利于更好地发挥党中央在全面依法治国、建设法治中国伟大进程中总揽全局、协调各方的领导核心作用,有利于更好地凝聚法治的思想共识和强大合力,也有利于总结、推广经验,发现问题和提出解决问题的办法,及时有效地做出相应的决策。作者认为,“中央全面依法治国领导小组”应当将生态文明法治,作为自身的一项重要职责来加以履行。

  三、落脚点:生态文明法律实施的优化路径

  (一)

  行政执法的针对性

  1.强化排污者责任,提高排污者违法成本

  党的十九大报告紧盯环境保护重点领域、关键问题和薄弱环节,提出加强大气、水、土壤等污染治理的重点任务和举措。要坚持全民共治、源头防治,加快构建科学适度有序的国土空间布局体系、绿色循环低碳发展的产业体系、激励和约束并举的生态文明制度体系、政府企业公众共治的绿色行动体系,着力解决人民群众反映强烈的突出环境问题。

  落实好环境保护法律,必须强化排污者责任。排污者是污染治理的责任主体,强化其环保责任有助于改善环境质量,推动形成规范公平的市场竞争环境。建议采取以下措施:

  一是健全信息强制性披露制度。[18]信息公开是公众参与和监督环境保护的前提和基础。建议建立并完善上市公司和发债企业强制性环境信息披露制度,对属于环境保护部门公布的重点排污单位的上市公司,通过定期报告披露环境信息;对所有上市公司,通过临时报告披露重大环境行政处罚、环境污染刑事犯罪等重大信息。对于未按规定披露的,应当依法责令整改、予以处罚。

  二是提高污染排放标准。我国现行有效的国家污染物排放标准达160余项,对重点地区重点行业执行更加严格的污染物排放限值,在促进技术创新和推动企业升级改造方面发挥着重要作用。[19]建议对现行国家污染物排放标准实施情况开展评估,根据改善环境质量的需要和经济、技术条件,加严污染物排放要求。同时,鼓励各地制定实施严于国家标准的地方污染物排放标准。以污染源达标排放为底线,对超标排放的排污者限制生产或停产整治,对长期超标排放、无治理能力且无治理意愿、达标无望的企业,应当依法予以关停淘汰。

  三是健全环境保护信用评价制度。环境保护信用评价是社会信用体系建设的重要组成部分。建议健全环境保护信用评价制度,将环境违法企业列入“黑名单”,并向社会公开。[20]分级建立企业环保信用评价体系,将企业环保信用信息纳入全国信用信息共享平台,推动有关部门和机构在行政许可、公共采购、金融支持等工作中,根据企业的环境保护信用状况予以支持或限制。

  四是重点用好按日计罚制度。2014年4月24日十二届全国人大常委会第八次会议通过的新修订的环保法,其中最引人瞩目的“杀手锏”就是按日计罚制度。环保行政执法机关实施按日计罚制度的目的,在于通过提高违法成本从而惩罚和纠正环境违法行为,对于生态文明建设是一个有力的推动。但是,按日计罚制度目前实施的效果并不理想,其中重要原因是一些地方严格执法的决心不大,因此不敢对违法排污的企业依照按日计罚的标准进行处罚,并且按日计罚制度自身也存在设计不够细致、与有关制度之间的衔接不够顺畅等问题。为此,作者建议:一是,要坚定实施按日计罚制度的决心,采取有效措施,实现严厉惩罚和有效纠正环境违法行为的目的;二是,建议在按日计罚制度中增加违法收益和违法情节变动的立法考量,实现按日计罚行政执法的适应性,克服目前按日计罚制度实施中处罚不够合理的问题;[21]三是,强化环境行政法律知识培训和实施细则的制定,以有效保障按日计罚制度与有关制度的衔接;四是,构建环境行政与环境司法相衔接的信息平台,做好环境行政执法与环境司法的沟通,充分发挥各自法律手段的优势和特点,协同发挥好同环境违法犯罪行为做斗争的效能和目标。

  2.充分发挥环保督查的作用,依法督促环境保护法实施

  我国生态文明法制执行不严格,是一个长期存在的老大难问题,严重损害了法制的权威和尊严。作者在第三届环境司法论坛上就曾指出,当前,企业在生产活动中符合环境法律法规要求的行为只占到30%左右,有70%左右的环境法律法规没有得到遵守。[22]

  党的十八大以来,习近平总书记十分重视生态文明法制的落实情况,多次就生态文明法制的落实问题作出重要明确。2013年5月24日,习近平总书记在中央政治局第六次集体学习时指出:“要牢固树立生态红线的观念。在生态环境保护问题上,就是要不能越雷池一步,否则就应该受到惩罚。”[23]党的十九大报告指出,全面依法治国是国家治理的一场深刻革命,必须坚持厉行法治,严格执法。党的十九大精神,为我国今后严格行政执法,提供了强大的政策和理论依据。

  2017年7月20日,中共中央办公厅、国务院办公厅就甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题发出《通报》。[24]这是近年来围绕着生态环境保护问题由党中央直接作出的追究相关破坏生态责任人员的政治和法律责任的最严厉的文件,体现了以习近平同志为核心的党中央依法治理生态问题的坚强决心和信心,同时也彰显了习近平生态法治思想的“依法治理”特征,是通过法治手段来解决生态文明建设中的复杂问题、难点问题的最佳实践,对于长期存在的仅追求GDP增长指标的盲目发展观起到了当头棒喝的作用,树立了生态法治建设的权威,为进一步推进绿色发展理念,建设美丽中国奠定了制度基础。

  关于做好下一步环保督察工作的具体建议,作者认为:第一,确保环保督查的实效。要紧盯问题,压实责任,确保不是“一阵风”。要坚决改变环保督查走过场的情形,不能提前通知被检查的单位和个人,坚决抵制环境督查弄虚作假的行为。

  第二,环保督查,既要检查和处罚各级政府在环境保护领域的违法行为,也要检查和处罚有关的地方党委的相关违法行为,实现生态文明建设中的党政同责。

  第三,环保督查要严格依法进行。环保督查不能搞“刮一阵风”的活动,不能上级重视就检查环境保护工作,上级的注意力转移就不在重视环境保护工作,在制度设计上应当是不达目的绝不松手,坚守党和政府的执法公信力。环保督查也不能搞擅自提高执法标准,对于擅自提高执法标准的,应当进行纠正。

  3.改革环境监测管理制度,保证环境监测数据真实准确

  长期以来,环境监测数据不准确,严重影响了环境执法的实际效果,严重损害了党和政府的公信力。产生该问题的主要原因:首先,人为干预导致数据失真,有的地方领导指使相关人员通过干扰采样设施等手段窜改、伪造监测数据,严重影响环境监测数据质量;其次,排污单位监测数据弄虚作假屡禁不止,企业为逃避监管,存在伪造监测数据等情形;再次,一些社会环境监测机构、环境监测设备运营维护机构受利益驱动,不按规范开展监测活动。

  为破除不当行政干预,确保环境监测数据的独立性、公正性和真实性,建议强化相关法律制度。具体建议如下:一是依法构建责任体系和工作机制,强化主体责任。建议建立“谁出数谁负责、谁签字谁负责”的责任制度,从而促进执法环境的改善;二是通过改革监测监管体制,切实有效防范地方保护主义对环境监测执法的干预;三是实行干预留痕和记录制度,并强化防范和惩治;四是严格处罚制度。对于在环境监测数据监管领域出现的违法行为,要严肃处理,绝不能放任自流。

  (二)

  增强环境司法的权威性

  党的十九大报告指出,深化司法体制综合配套改革,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。司法是维护社会公平正义的最后一道防线。党的十八大以来,我国有关环境审判和检察机关按照党中央部署,深入推进以司法责任制为重点的司法体制改革,司法质量、效率和公信力持续提升,人民群众对环境案件公平正义的获得感明显增强。[25]站在新的历史起点上,要按照党的十九大部署,深化司法体制综合配套改革,完善环境司法制度,努力让人民群众在每一个环境司法案件中都感受到公平正义。

  2014年6月,最高人民法院设立环境资源审判庭,开始集中推进专门审判机构建设,系统的环境资源审判专门化改革由此开始。2015年11月,第一次全国法院环境资源审判工作会议明确提出,要坚持环境审判专门化的路径,坚持现代环境资源司法理念,构建环境资源审判专门化体系。3年间,全国各级法院高度重视环境资源审判专门机构建设,集中审理包括环境公益诉讼案件在内的各类环境资源案件,推动了审判专业化发展。2015年,全国人大常委会授权检察机关开展提起公益诉讼试点工作,两年后便成为一项正式制度,以上这些成就都是有目共睹的。但是,根据党的十九大精神,我国环境审判工作与生态文明建设的需要相比,在环境案件的受理、惩治环境犯罪的力度、环境公益诉讼的发展等方面还有很大差距,尚需要尽快弥补短板。具体建议如下:

  一是要加快推进环境审判专业化的进程。环境污染和生态破坏的案件审理专业性强,必须设立专门的环境审判机构,实行环境司法专门化,而且要配备专业化的环境法官。截至2017年6月,各级人民法院共设立环境审判庭、合议庭和巡回法庭976个。其中,专门审判庭344个,合议庭589个,巡回法庭43个。[26]但是,一些地区虽然设立了专门的环境审判机构,却由于种种限制而很少受理真正的环境纠纷案件。当前,有的环境法庭审理的并不是环境纠纷案件,而是其他类型的案件,比如劳动争议案件等。因此,如何建设专业化的环境审判庭,如何将环境审判庭所审理的案件主要定位在生态环境受损害的案件,如何培育高水平的环境法官,如何使环境案件审理的公正性和专业性都能经受住历史的和法律的检验,是我们今后的重要责任和使命。

  二是要加强环境刑事审判工作。2016年7月至2017年6月,各级人民法院共受理环境资源刑事案件16373件,审结13895件,给予刑事处罚27384人。[27]应当说,这些数据,说明了环境刑事审判的历史性进步。但是,2016年11月、12月最高人民法院与最高人民检察院先后联合发布《关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》和《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》,对环境刑事审判又提出了新要求。如何使各地的环境审判庭能够适应法律和司法解释的新变化,对广大环境法官是一个新的考验。

  三是加强环境资源民事审判工作。2016年7月至2017年6月,各级人民法院共受理各类环境资源民事案件187753件,审结151152件。[28]但是据作者到各地方的调查,目前存在两个问题:一是,相当数量的案件虽然由环境审判庭管辖,但却不是环境案件,而是劳动争议案件、交通肇事案件等其他类型的案件。其原因,主要是一些地方法院采用了不合理的绩效考核办法,使得后者不得不办理一些其他类型的案件,以满足绩效考核对案件数量的要求。二是,即使环境审判庭审理的案件是环境案件,但也仅仅是一般的环境侵权案件,例如因污染导致的养殖鱼虾死亡或者人身伤害等案件。其保障的目标,仅仅限于人民群众的人身、财产权利。实际上,这些案件由原来的民事审判庭依据侵权责任法审理,也是完全可以的。作者主张的生态环境损害赔偿,指的是生态的功能受到了损害,这与一般的环境侵权案件是有本质性区别的。因此,人民法院应当积极探索对于生态环境造成损害的赔偿案件的审理,以适应构建人与自然的和谐关系、建设生态文明的迫切需要。与此同时,对于环境法庭的绩效的考核,应当建立单独的考核办法,以适应建设生态文明对于环境审判的迫切需要。

  探索审理人民政府提起的生态环境损害赔偿诉讼案件。从2015年开始,人民法院开始探索审理省级政府提起的生态环境损害赔偿诉讼案件。省级政府生态环境损害赔偿案件是新类型的环境资源案件。全国七个省市的人民法院按照《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》以及《关于在部分省份开展生态环境损害赔偿制度改革试点的报告》的要求,截至2017年6月,各试点地区人民法院共受理省级政府提起的生态环境损害赔偿案件3件,审结1件。[29]2017年12月,中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》。这个方案将生态环境损害赔偿的案件范围扩大到全国。因此,有关人民法院应当积极关注改革的发展,使生态环境损害赔偿案件的审判与改革同步。

  四是加强和完善环境行政审判工作。2016年7月至2017年6月,我国各级人民法院共受理各类环境资源行政案件39746件,审结29232件。[30]这个数据反映了我国实行立案登记制之后,环境行政案件的增加的状况。加强环境行政审判工作,对于督促行政机关依法及时履行监管职责,查处破坏生态环境的违法行为,显然是十分必要的,也是我国法律制度所支持的。今后,以“民告官”为显著标志的环境行政审判工作,需要在完善法制的基础上进一步加强,以更好地适应生态文明建设的需要。

  五是依法审理环境公益诉讼案件。第一,要依法审理社会组织提起的环境民事公益诉讼案件。2016年7月至2017年6月,各级人民法院共受理社会组织提起的环境民事公益诉讼案件71件,审结21件。[31]这个数据和广大社会组织要求起诉的数据相比,有很大的差别。主要是诸多的社会组织提起环境公益诉讼后,由于种种的原因得不到法院的受理。为此,建议立法机关在条件成熟时,放宽环境民事公益诉讼案件的起诉主体范围,让更多愿意提起环境民事公益诉讼的组织,可以依法及时提起诉讼,与污染环境、破坏生态的行为做斗争。第二,依法审理检察机关提起环境行政公益诉讼。根据最高人民法院周强院长2017年3月12日在全国人民代表大会上的报告,2016年7月至2017年6月,各试点地区人民法院共受理检察机关提起环境公益诉讼案件791件,审结381件。[32]但是,根据作者在基层实践的了解,部分法律工作者认为我国当前有权提起环境行政公益诉讼的主体仅限定为检察机关,主体范围过窄,不利于调动社会组织运用环境公益诉讼手段支持生态文明建设的积极性。为此,作者建议进一步扩大环境公益诉讼的起诉主体范围。故建议具备条件的环保社会组织有权提起环境行政公益诉讼,纠正政府在环境保护领域中的不作为和滥作为,更加有效地促进政府依法行政。

  六是推进环境资源案件集中管辖和归口审理。在集中管辖方面,2015年以来,全国各高级人民法院积极探索环境资源案件集中管辖模式。上海、河南、甘肃、海南等高级人民法院结合本地区环境资源特点,探索实行辖区内环境资源案件跨区划、跨流域集中管辖。在案件归口审理方面,最高人民法院继2016年实行环境资源民事、行政案件“二合一”归口审理模式后,今年开始在第三巡回法庭探索实行环境资源刑事、民事、行政案件由一个审判团队审理的“三合一”归口审理模式。目前,已经有11家高级人民法院实行环境资源案件 “二合一”或者 “三合一”归口审理工作模式。[33]环境资源案件集中管辖和归口审理的改革和探索,对于强化环境审判,提高环境审判质量,意义十分重大,建议有关方面认真总结经验,逐步形成法律制度,并在实践的基础上不断推进发展。与此同时,有关法院与有关部门积极构建多元共治机制,围绕加强环境资源司法与行政执法的衔接、构建联合调解机制、完善司法鉴定机制等问题,积极与检察机关、公安机关和环境保护主管部门沟通协调,为环境资源审判构建有利的外部环境。

  (三)

  确保全民守法的广泛性

  1.弘扬社会主义生态文明法治文化。坚定生态文明法律的遵守,离不开弘扬社会主义法治精神的入心入脑,离不开社会主义法治文化的精心培育。生态文明建设的推进,需要国家层面法治建设的引领,更离不开我们每个普通人的自觉努力。当生态文明守法成为一种自觉,当保护环境成为一种自然,遵守生态文明法律自然会蔚然成风。

  2.培育绿色生活方式。广泛开展绿色生活行动,推动全民在衣、食、住、行、游等方面加快向勤俭节约、绿色低碳、文明健康的方式转变,坚决抵制和反对各种形式的奢侈浪费、不合理消费。培育绿色生活方式,是生态文明法治走向成熟的家庭和社会基础。

  3.鼓励公众积极参与。完善公众参与制度,及时准确披露各类环境信息,维护公众环境权益。当前一个可行的措施,就是在建设项目立项、实施、后评价等环节,有序增强公众参与程度,这对于建设项目的顺利落地实施,具有十分重要的作用。

  四、着力点:党内法规推进生态文明建设

  党的十八届四中全会通过的《决定》指出:“党内法规既是管党治党的重要依据,也是建设社会主义法治国家的有力保障。”[34]党的十九大报告进一步提出要求,加快形成党内法规制度体系,加强对国家政权机关的领导。从现实情况看,一些地方出现生态环境严重损害事件,往往与党政领导干部失职、渎职有着直接关系。通过强化党内法规,支持生态文明建设的必要性主要体现在以下几个方面:

  一是突出地方党政主要领导的责任。按照现行法律法规,对生态环境损害责任,追究政府有关部门工作人员的较多,而对作出决策的领导干部特别是地方党委领导往往难以追责到位,容易出现“权责不对等”的现象。针对这种情况,应当强化地方各级党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责,党委和政府主要领导成员承担主要责任。

  二是体现有权必有责。根据现行党内法规的规定要求,凡是在生态环境领域负有职责、行使权力的党政领导干部,出现追责情形的,都必须依照规定追究责任,承担责任。

  三是强调“党政同责”。应当将地方党委领导成员作为追责对象,以推动党委、政府对生态文明建设共同担责,实现追责对象的全覆盖。

  关于运用党内法规推进生态文明建设的具体建议,包括:一是抓住突出问题。按照党中央、国务院明确的“树立底线思维,设定并严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线”的要求,突出矛盾的主要方面,应当紧扣对生态环境负面影响大、社会反映强烈的党政领导干部履职行为设定追责情形。

  二是明晰责任主体。责任主体与具体追责情形一一对应,在实践中有利于增强追责的针对性、精准性和可操作性,确保权责一致、责罚相当。

  三是确立违规就要担责的制度。生态环境损害一旦发生,往往还会造成严重的生态和经济、社会危害甚至政治影响。因此,避免生态环境损害行为发生,就必须重视预防、前移“关口”,不能局限于发生了生态环境损害事件再进行追责。所以,对党政领导干部的责任追究,既包括发生环境污染和生态破坏的“后果追责”,也包括违背中央有关生态环境政策和法律法规的“行为追责”。

  结语

  实践证明,只有生态文明立法“实起来”,法律实施“严起来”,我国的生态环境才能真正“美起来”。党的十九大报告和习近平新时代中国特色社会主义生态法治思想,为构建人与自然的和谐关系指明了方向。这种集理论创新与实践创新于一体的生态文明建设新理念、新思想、新战略,必将为生态文明法治建设提供坚实有力的理论基础。我们坚信,在习近平新时代中国特色社会主义生态法治思想指导下进行的生态文明法治创新,必将为实现生态文明建设的伟大目标,实现中华民族的伟大复兴作出应有的贡献。

  注释

  [1]参见习近平: 《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》,人民出版社2017年版,第23页。

  [2]参见张文显:《新时代全面依法治国的思想、方略和实践》,《中国法学》2017年第6期。

  [3]《清洁生产促进法》和《循环经济促进法》两部法律的草案在全国人大有关专门委员会和有关部门上报的时候,都没有“促进法”的字样。2007年,全国人大有关专门委员会将“中华人民共和国循环经济法”草案上报全国人大审议,里面规定了诸多很实在、很有力度的规定。但是,在上报审议之后,却将该法案的名称,加上了“促进”的字样。这样一来,里面的诸多有着实质内容的法律制度和措施,就被删除了。

  [4]《2016年环保部查处环境违法案13.78万件,罚没达66.33亿元》,搜狐网,http://www.sohu.com/a/135407309_313745,2017年4月21日。

  [5]《上半年全国环保部门按日连续处罚金额达6.1亿元》,搜狐网,http://www.sohu.com/a/157211549_119586,2017年7月14日。

  [6]2017年初,由党中央、国务院有关部门组成中央督查组对祁连山生态的环境破坏事件进行专项督查。通过督察组的调查核实,保护区内有144宗采矿、探矿点,其中14宗是在2014年国务院明确保护区划界以后违法违规审批延续的,涉及核心区3宗,缓冲区4宗,造成保护区局部植被破坏、水土流失、地表塌陷。同时,当地在祁连山区域的黑河、石羊河、疏勒河等流域高强度开发水电项目,共建有150多座水电站,其中42座位于保护区内,存在违规审批、未批先建、手续不全等问题,因水电站存在设计、建设、运行中对生态流量考虑不足,导致下游河段出现减水甚至断流现象,水生态系统遭到严重破坏。此外,周边部分企业环保投入不足,污染治理设施缺乏,偷排偷放现象履禁不止。

  [7]参见习近平: 《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》,人民出版社2017年版,第11页。

  [8]参见孙佑海:《社会主要矛盾变了生态文明立法应及时跟进》,《中国生态文明》2017年第5期。

  [9]参见孙佑海:《社会主要矛盾变了生态文明立法应及时跟进》,《中国生态文明》2017年第5期。

  [10]参见杨伟民:《建设美丽中国》,《党的十九大报告辅导读本》,人民出版社2017年版,第371页。

  [11]参见莫纪宏:《论习近平新时代中国特色社会主义生态法治思想的特征》,《新疆师范大学学报(哲学社会科学版)》2018年第2期。

  [12]参见《习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编》,中央文献出版社2017年版。

  [13]2016年2月,联合国环境规划署第27次理事会通过推广中国生态文明理念的决定草案;2016年5月23-27日,在第二届联合国环境大会上,联合国环境规划署发布了《绿水青山就是金山银山:中国生态文明战略与行动》报告,系统总结了中国生态文明建设的指导原则、基本理念和政策举措,旨在向国际社会介绍中国推动生态文明建设的做法和经验,为其他国家尤其是发展中国家提供可持续发展的路径借鉴。

  [14]比如,甘肃省有关方面对“五位一体”总体布局和新发展理念认识不深刻,片面追求经济增长和显绩,长期存在生态环境为经济发展让路的情况。《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》历经三次修正,部分规定始终与《中华人民共和国自然保护区条例》不一致,将国家规定“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙”等10类活动,缩减为“禁止进行狩猎、垦荒、烧荒”等3类活动,而这3类都是近年来发生频次少、基本已得到控制的事项,其他7类恰恰是近年来频繁发生且对生态环境破坏明显的事项。2013年5月修订的《甘肃省矿产资源勘查开采审批管理办法》,违法允许在国家级自然保护区实验区进行矿产开采。《甘肃省煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展实施方案》违规将保护区内11处煤矿予以保留。张掖市在设定全市党政领导干部绩效考核时,把2015年和2016年环境资源类指标分值分别设为9分和8分,低于2013年和2014年11分的水平。

  [15]参见白杨:《除“政令不出中南海”之弊》,《中国纪检监察报》2014年8月15日。

  [16]王毅、程多威:《加快统筹立法和立法创新,促进生态文明建设进程》,《中国人大》2017年9期。

  [17]参见《袁曙宏:成立中央全面依法治国领导小组十分必要》,新华网,http://www.xinhuanet.com/politics/19cpcnc/2017-10/26/c_129727204.htm,2017年10月26日。

  [18]参见陈吉宁:《着力解决突出环境问题》,《人民日报》2018年1月11日。

  [19]参见陈吉宁:《着力解决突出环境问题》,《人民日报》2018年1月11日。

  [20]参见陈吉宁:《着力解决突出环境问题》,《人民日报》2018年1月11日。

  [21]参见彭新喜:《我国环保按日计罚制度功能的反思与完善》,《中南林业科技大学学报(社会科学版)》2016年1期。

  [22]参见郄建荣:《环保立法快而无用何时休》,《公民导刊》2013年第10期。

  [23]参见《习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编》,中央文献出版社2017年版。

  [24]《通报》指出:2017年2月12日至3月3日,甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题由党中央、国务院有关部门组成中央督查组就此开展专项督查。中央政治局常委会会议听取督查情况汇报,对甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境破坏典型案例进行了深刻剖析,为严肃法纪,根据《中国共产党问责条例》《中国共产党纪律处分条例》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》等有关规定,按照党政同责、一岗双责、终身追责、权责一致的原则,经党中央批准,决定对相关责任单位和责任人进行严肃问责。

  [25]参见汪永清:《深化依法治国实践》,《党的十九大报告辅导读本》,人民出版社2017年版,第278页。

  [26]《中国环境资源审判(2016-2017)》,人民法院出版社2017年版,第17页。

  [27]《中国环境资源审判(2016-2017)》,人民法院出版社2017年版,第1页。

  [28]《中国环境资源审判(2016-2017)》,人民法院出版社2017年版,第4页。

  [29]《中国环境资源审判(2016-2017)》,人民法院出版社2017年版,第15页。

  [30]《中国环境资源审判(2016-2017)》,人民法院出版社2017年版,第7页。

  [31]《中国环境资源审判(2016-2017)》,人民法院出版社2017年版,第13页。

  [32]《中国环境资源审判(2016-2017)》,人民法院出版社2017年版,第13页。

  [33]《中国环境资源审判(2016-2017)》,人民法院出版社2017年版,第19页。

  [34]习近平: 《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》,载《习近平关于全面依法治国论述摘编》,中央文献出版社2015年版,第24页。

  作者简介

  孙佑海,法学博士,教授,博士生导师,天津大学法学院院长,主要研究方向为环境与资源保护法。


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