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检察院提起民事公益诉讼诉前程序研究

来源:《政治与法律》2017年第5期 作者:刘加良 日期:2017-05-10 14:10:01 浏览:1955

检察院提起民事公益诉讼诉前程序研究*

Research on Pre-litigation Procedure of Civil Public Interest Litigation by Procuratorate

刘加良 

(山东大学法学院,山东 济南 250100)

摘要:自检察院试点提起民事公益诉讼之初,诉前程序和提起诉讼即被放在同等重要的位置。厘清诉前程序的特有功能,有助于增强检察院办理诉前程序案件的信心与动力,进而有助于以良好的制度实效提升诉前程序入法的必要性并可为适度扩大检察院办理民事公益诉讼案件的适用范围提供正当性论证。敦促政府权力主体履行法定责任和补强社会组织的诉讼行为能力是诉前程序的特有功能。先行适用的法定性、履行方式的特定性、后续衔接的强制性是诉前程序的基本特征。设置诉前程序并要求先行适用,有利于促进检察院办案资源的良善利用与有效节省,也有利于实现对适格主体之民事公益诉权的充分尊重与合理鞭策。检察院在民事公益诉讼中享有与适格主体相竞合的诉讼实施权,在实现顺序上其具有后位性且自始至终不能排斥和否定适格主体的诉讼实施权。全面、客观、冷静地评估试点状况,诉前程序入法时才可能真正做到肯定经验与纠正偏差的兼顾。在修改后的《人民检察院组织法》中增加规定检察院在履行诉前程序后有权提起民事公益诉讼并善意地解释《民事诉讼法》第210条,方是实现诉前程序更快更好入法的简约路径。

关键词:诉前程序;民事公益诉权;善治促进功能;政策法律化;调查核实权

中图分类号:DF72    文献标识码:A

 

作为政策法律化的制度载体,检察院试点提起民事公益诉讼目前正在如火如荼地进行。2015年7月1日施行的《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》(以下简称《授权试点决定》)、2015年7月由最高人民检察院提出的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》(以下简称《改革试点方案》)、2015年12月发布的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(以下简称《检察院实施办法》)和2016年2月发布的《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》(以下简称《法院实施办法》)、2016年12月最高人民检察院下发的《关于深入开展公益诉讼试点工作有关问题的意见》(以下简称《深入开展意见》)、2016年12月最高人民法院下发的《关于进一步做好检察机关提起公益诉讼案件登记立案工作的通知》和2017年1月最高人民检察院发布的第八批指导性案例(检例第28-32号)是其主要的专项性规范依据。检察院提起民事公益诉讼诉前程序(以下简称“诉前程序”)是指检察院在履行职责中发现特定领域存在损害社会公共利益的行为,在提起民事公益诉讼之前,应当依法督促或者支持对民事公益诉讼享有优先诉权的法律规定的机关和有关组织(适格主体)[1]起诉的制度安排。自试点之初,诉前程序和提起诉讼即被放在同等重要的位置。从截至目前的试点情况看,有关诉前程序的试点成效在不同的地区、领域和案件类型上呈现出非均衡化的特征,诉前程序的特有功能亟待更具深刻性的阐释,有关诉前程序的基本法理并未得到很好地厘清,以致出现了诸如“法律规定的任意诉讼担当”[2]的术语误用和错误表达。本文的探讨拟从学理层面为检察院办理诉前程序案件和试点期满后的立法设计提供基础性的智力支持。

 

一、诉前程序的功能诠释

诉前程序的功能发挥得越到位,公共利益受到的侵害就会得到更为有效的制止与制裁,可能侵害公共利益的危险就会得到更早更好的消除。厘清诉前程序的特有功能,有助于增加检察院办理诉前程序案件的信心与动力,进而有助于以良好的制度实效提升诉前程序入法的必要性并可为适度扩大检察院办理民事公益诉讼案件的适用范围提供正当性论证。

(一)诉前程序有助于敦促政府权力主体履行法定责任

“善政是通向善治的关键;欲达到善治,首先必须实现善政。”[3]责任政府是善政的基本要求,政府责任分主动责任和被动责任,自觉、正确、全面、及时地履行法定职责是政府权力主体应承担的主动责任。在我国当下,公共利益受损普遍而且严重,这与作为公共利益之法定管护者的政府权力主体未能履行好主动责任高度相关。

当前我国民事公益诉讼所针对的生态环境和资源保护领域以及食品药品安全领域的侵权行为多为大规模侵权行为,被侵权人广泛、损害巨大、因果关系难以证明是其主要特征。实施这类侵权行为的主体有不少是当地的利税大户、支柱企业或招商引资的重点企业。在经济发展重于环境保护、食药安全的政绩观惯性作用和强势影响下,相关的政府权力主体针对侵害社会公共利益的行为往往没有动力去履行法定职责,不履行职责、违法履行职责、履行职责不到位、履行职责不全面和履行职责不及时的情形时常可见。压实绿色发展和维护食药安全是我国目前政府治理的重点所在,保护环境和监管食药安全的政绩已成为考核评价与任免公职人员的重要指标,公职人员任期内的生态环境损害责任和食药安全保障不力责任将会被力度不减、尺度不放、节奏不变地严厉追究。经过诉前程序,民事公益诉讼定会被提起。新闻媒体和一般民众对民事公益诉讼案件的关注热情极高,其从起诉、受理、证据交换到开庭审理、宣判再到执行都会成为社会热点和舆论兴奋点,这必将给政府权力主体带来自上而下的政治压力和自外到内的社会压力。民事公益诉讼案件的立案数量和裁判结果将在事实上与公职人员的任职责任追究相挂钩,挂钩后的压力传导将反向敦促政府权力主体履行主动责任,从而减少相关领域的权力乱作为、滥作为、不作为与慢作为,进而通过到位的行政执法增加侵权行为实施者的违法成本。在履行诉前程序中,检察院可向政府权力主体发出社会治理型检察建议,推动其就共性问题进行专项整改或专项执法检查,实现“办理一案,带动一片”,以规模性消除有法不依、依法不当、选择执法、消极执法的现象。

依《海洋环境保护法》(以下简称《海保法》)第89条第2款,适格主体中法律规定的机关目前仅是指依照《海保法》规定的行使海洋环境监督管理权的部门。出现污染海洋环境给国家造成重大损失的行为时,检察院经过诉前程序督促行使海洋环境监督管理权的部门提起民事公益诉讼,是检察权对行政权于法有据、师出有名的监督与制约。行使海洋环境监督管理权的部门对检察院发出的督促起诉意见书几乎不可能无动于衷,康菲溢油事故发生后国家海洋局对启动民事公益诉讼程序的社会诉求置之不理的做法[4]将面临权力层面的反制。

我国对有权提起民事公益诉讼的社会组织将继续实行登记管理机关和业务主管单位双重负责的管理体制,[5]这些社会组织的官方性或半官方性色彩将继续存在。尽管社会组织按照其章程开展活动不受地域的限制,但社会组织的属地管理原则会让社会组织在当地提起民事公益诉讼前不得不谨慎地评估来自地方政府的压力。地方政府对公共利益损害者的放纵、偏袒、护短以及或明或暗的保护,都会重挫社会组织起诉的热情,让其感到不敢惹、惹不起。随着检察权独立行使的宪法规定日渐实效化和省以下地方检察院人财物省级统一管理体制在全国范围内的次第建立,借助诉前程序的履行,去地方化的检察院可让政府权力主体对社会组织的干扰和压制在很大程度上归于无效,也可让社会组织义正辞严地行使民事公益诉权。

(二)诉前程序有助于补强社会组织的诉讼行为能力

2013年10月首次修改的《消费者权益保护法》(以下简称《消保法》)赋予中国消费者协会(以下简称中消协)和省级消协以民事公益诉讼的原告资格,但自修改后的《消保法》于2014年3月15日开始施行至2017年3月,消费民事公益诉讼难负厚望,仅有上海市消费者权益保护委员会诉天津三星通信技术有限公司和广东欧珀移动通信有限公司侵权责任纠纷案[6]、中消协诉雷沃重工股份有限公司等违法违规生产销售正三轮摩托车案[7]吉林省消费者协会诉韩昌等三被告销售不符合食品安全标准的食用盐案[8]江苏省消费者协会诉南京水务集团有限公司供用水格式合同(户表用户)约定违约金过高案[9]、广东省消费者委员会诉李某文等20名被告违法生产销售病猪死猪案[10]等少数几起被法院受理的案例。

1989年通过的《环境保护法》(以下简称《环保法》)历经全国人大常委会2012年8月、2013年6月、2013年10月和2014年4月的四次审议方完成首次修改。规定并不断扩大环境民事公益诉讼的原告范围(见表一)是《环保法》首次修改的重大亮点之一。作为《环保法》修改后实施的首年,2015年被视为中国环境民事公益诉讼的元年,相关案例的井喷现象被寄予莫大的预期。然而,2015年仅有九家环保组织[11]成为环境民事公益诉讼的原告,[12]其中中国生物多样性与绿色发展基金会和中华环保联合会为全国性社会组织、其余七家为地方性社会组织;这九家环保组织2015年提起或加入成为共同原告的个案为37起,其中27起个案的原告登记地在北京[13]2015年1月至11月,全国法院共受理一审环境资源民事案件50331件,其中环境污染损害赔偿案件2595件、环境民事公益诉讼案件45件、环境行政公益诉讼案件3件[14],环境民事公益诉讼案只占环境污染损害赔偿案件的1.73%;2015年1月至2016年6月,全国法院共受理环保组织提起的环境民事公益诉讼一审案件93起[15];2015年1月1日至2016年12月31日,全国法院共受理社会组织提起的环境公益诉讼一审案件112件,审结54件,案件数比2015年之前的年均8件明显增加,所涉地域由原先集中在三四个省份扩展至21个省域[16]

表一:《环境保护法修正案(草案)》中关于环境民事公益诉讼之原告范围的规定情况表[17]

修正草案

一审稿

二审稿

三审稿

四审稿

原告范围

未规定

中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会

依法在国务院民政部门登记,专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的全国性社会组织

其他法律另有规定的,依照其规定

依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记、专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织

 

    既有的案例和统计数据表明,适格主体中的绝大多数消协组织和环保组织在提起民事公益诉讼方面迄今依然无所作为,它们所享有的民事公益诉权一直处于“沉睡”的状态,社会组织经由民事公益诉讼很好地参与国家治理的外在期待依然未被满足。有效的国家治理离不开政府治理、市场治理和社会治理的独立并存、各司其职与齐头并进。社会组织是社会治理的主力军,提起民事公益诉讼是社会组织参与社会治理的新型载体,藉其可将损害公共利益的行为纳入程序理性的规控之下,进而降低相关群体性事件的发生概率。社会组织提起诉讼的意愿和应对诉讼的能力(主要包括财力和人力)实质性地影响着民事公益诉讼案件的受理状况。社会组织有心无力(有起诉的意愿但无应对诉讼的能力)、有力无心(有应对诉讼的能力但无起诉的意愿)和无心无力(无起诉的意愿也无应对诉讼的能力)都会导致民事公益诉讼案件的受理量在低位徘徊。在促进社会组织健康有序发展的语境下,鉴于提起民事公益诉讼有助于社会组织加快转型、扩大影响以及提升地位,社会组织提起民事公益诉讼的意愿因实行双重管理体制而受到抑制的可能将越来越少,应对民事公益诉讼的能力不足将继续成为社会组织的短板。消协组织和环保组织过往的上述表现足以说明社会组织的诉讼行为能力亟待补强,“工欲善其事而力不足”的窘境亟待破除。

公共利益受到损害的事实应由民事公益诉讼的原告承担证明责任,对这一事实的证明目前主要依赖收费很高的鉴定评估,加之诉讼代理收费亦不低,这要求消协组织和环保组织应具备不错的经费支撑能力。食品药品安全领域、生态环境和资源保护领域知识的复合性与专业性很高,消协组织和环保组织目前的人力资源储备在很长的一段时间内都将无法满足应然的要求。经费支撑能力和专业能力的不理想使得消协组织和环保组织在提起民事公益诉讼前普遍遭遇到严重的取证难问题。在取证难的压力下,为创造打开局面的业绩,很多案例中的环保组织选择走“先刑后民”或“边刑边民”的捷径。即在犯罪行为被生效裁判文书确认或进入刑事追诉程序后[18],环保组织就迅速提起民事公益诉讼,借刑事诉讼中控诉方收集的证据来解决民事公益诉讼中最为艰难和繁琐的取证问题。这种自降门槛、趁风扬帆的举动被视为“退一步的胜利”[19],固然有利于形成刑事追责和民事追责的合力以确保民事追责不会缺位或迟延,但长此以往就会使被迫无奈之举演化为投机取巧之举,公众对此举的同情式理解就会演化为鄙视和指责,社会组织就会连续不断地失去借实战壮大自己的契机,社会组织独立自主地应对民事公益诉讼的格局就会继续推迟出现。

对损害公共利益的违法行为及其损害后果进行调查核实是检察院履行诉前程序前的必经环节,在这一环节中检察院可以采取除限制人身自由以及查封、扣押、冻结财产等强制性措施以外的其他任何措施,可依其职能优势收集到消协组织和环保组织无法取得的证据,这些证据通常能够确保民事公益诉讼的诸项请求得到法院的支持;对需要由法院依职权或申请调查收集的证据,检察院可事先自行依法收集,将固定这些证据的时间大为提前。经过诉前程序,消协组织和环保组织提起诉讼的,可直接利用检察院此前已收集到的证据来减轻自己对证明责任的负担,增强与实力通常强大的被告硬碰的底气和胜诉的可能。

 

二、诉前程序的基本特征

检察院办理公益诉讼案件欲获得接连不断的规范性和实效性,离不开对诉前程序之基本特征的准确认知和有意遵从。从既有的规范性文件、试点做法和有关诉权顺位、诉讼担当的法理出发,可解析出诉前程序具有先行适用的法定性、履行方式的特定性和后续衔接的强制性三大特征。

(一)先行适用的法定性

在《授权试点决定》于2015年7月1日施行前,现行《民事诉讼法》(新近修改是在2012年8月)第55条是判断民事公益诉讼的原告是否适格仅有的规范依据。根据此条,法律规定的机关和有关组织是民事公益诉讼的适格原告。由于“法律规定”中的“法律”被有权解释严格地限定为全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律(即通常所指的狭义上的法律) 以及“规定”被有权解释缩小限定为具体性规定,[20]故检察院无法依据《民事诉讼法》第55条获得民事公益诉权,在《授权试点决定》施行前检察院没有提起民事公益诉讼的法定资格。

效力相当于法律的《授权试点决定》规定,检察院提起民事公益诉讼前,必须先履行诉前程序。诉前程序的先行适用由此具备了法定性的特征。设置诉前程序并要求先行适用,有利于促进检察院办案资源的良善利用与有效节省,也有利于实现对适格主体之民事公益诉权的充分尊重与合理鞭策。诉前程序的设置,意味着适格主体享有的民事公益诉权与检察院享有的民事公益诉权在行使层面存在严格的先后顺序,检察院不能与适格主体同时提起民事公益诉讼,也不能在适格主体提起的民事公益诉讼案件受理后以共同原告的身份申请参加,更不能优先于适格主体提起民事公益诉讼。未经过诉前程序,检察院径直提起民事公益诉讼的,构成对适格主体之民事公益诉权的冒犯与侵害,僭越之举将面临强烈的合法性质疑。在诉前程序经过前,检察院的民事公益诉讼原告资格处于备而不用的潜在状态,对其进行激活,经过诉前程序是必要条件。经过诉前程序,适格主体没有起诉或者没有适格主体,检察院方可提起民事公益诉讼,这显然不属于诉权冲突,而属于必要的诉权补位,检察院的民事公益诉讼原告资格由此进入用而不弃的现实状态。

诉前程序先行适用的法定性,不仅决定了检察院提起民事公益诉讼的案件数量必定少于诉前程序案件的数量,而且决定了检察院提起民事公益诉讼的案件数量与履行诉前程序后适格主体提起民事公益诉讼的案件数量之间存在此消彼长的关系。履行诉前程序后适格主体提起民事公益诉讼的案件数量越多,检察院提起民事公益诉讼的案件数量就会越少,诉前程序的有效性和预期功能就越会得到更好的体现。此外,相较于适格主体没有起诉的情形,没有适格主体的情形越少,检察院经由提起民事公益诉讼而对诉权补位之特征的捍卫就越好,诉前程序先行适用的法定性就趋于名副其实,检察院所享有的民事公益诉权与适格主体享有的民事公益诉权之间就越不可能形成并列关系;相较于适格主体没有起诉的情形,没有适格主体的情形越多,检察院经由提起民事公益诉讼而对诉权补位之特征的坚守就越差,诉前程序先行适用的法定性就趋于名不副实,检察院所享有的民事公益诉权与适格主体享有的民事公益诉权之间就越有可能形成并列关系。2015年7月至2016年6月,试点地区检察院共办理诉前程序案件59件,相关适格主体(均是环保组织)提起民事公益诉讼11件,检察院提起民事公益诉讼11件、行政附带民事公益诉讼1件,[21]这些案例均集中在生态环境和资源保护领域,在食品药品安全领域则付诸阙如。2015年7月至2016年12月,试点地区检察院共办理诉前程序案件120件,督促或支持适格主体提起民事公益诉讼22件,检察院提起民事公益诉讼57件、行政附带民事公益诉讼1件,[22]时至2016年下半年,食品药品安全领域的案例开始出现,相关适格主体已不再局限于环保组织。

截至2016年12月,在检察机关提起、通过媒体公开报道的42件案例(具体可见表二)中,至少有19件(编号为1、5、9、10、11、13、14、15、17、27、28、29、34、37-42)针对的是“辖区内没有适格主体”,针对“辖区内有适格主体,但在收到督促起诉意见书或检察建议书后到期未回复或回复不起诉”案例明显偏少(编号为2、24、25、31、32、35、36);在试点首年的12件案例中,属于救济型公益诉讼的11件,属于预防型公益诉讼的只有1件(编号为12)。由于《检察院实施办法》第2条第1款确定提起民事公益诉讼的案件由市级检察院(包括省、自治区、直辖市人民检察院分院,自治州和省辖市人民检察院)管辖,故“辖区内”相当于地市级别的行政区划范围内。不管是把《检察院实施办法》第13条中的“辖区”按字面解释为“起诉主体的辖区”,还是扩大解释为“起诉主体的辖区加线索发现主体的辖区”,由于我国当前社会组织的发展存在很大的区域差异,很多地市级别的行政区划范围内迄今没有适格主体,这使得“辖区内没有适格主体”的情形比比皆是。试点一年半的统计情况表明,诉前程序先行适用的法定性遭遇到严峻的挑战,检察院提起民事公益诉讼本应恪守的“谦抑补位”在很大程度上变成了“包办代替”。为有效应对如此的挑战,可行之策是有管辖权的市级检察院主动先向辖区外的适格主体发出提起民事公益诉讼的检察建议并支持起诉[23],以在全国范围的媒体上刊登公告的形式寻找适格主体是最为理想的方案,但采取这一方案应该诚意满满而非试图作秀[24]

表二:试点一年半检察院提起民事公益诉讼案件情况表[25](按起诉时间先后排序)

编号

公益诉讼人

被告

一审法院

起诉时间

亮点

1

江苏常州市人民检察院

许建惠、许玉仙

常州市中级人民法院

2015年12月22日

全国首例检察机关提起的民事公益诉讼案

2015年度检察机关十大法律监督案例

检察机关提起公益诉讼试点工作典型案例

最高人民检察院第八批指导性案例(检例第28号)

辖区内没有适格主体起诉

2

江苏徐州市人民检察院

徐州市鸿顺造纸有限公司

徐州市中级人民法院

2015年12月22日

全国首例判决的检察机关提起的民事公益诉讼案

检察机关提起公益诉讼试点工作典型案例

最高人民法院2017年3月7日发布的环境公益诉讼典型案例

全国首例检察机关提起且进入二审程序的民事公益诉讼案

最高人民法院和中央电视台联合评选的2016年推动法治进程十大案件

辖区内三家适格主体在收到督促起诉意见书后回复不具备开展公益诉讼的能力

3

广东肇庆市人民检察院

麦瑞钟、麦瑞标

肇庆市中级人民法院

2016年1月18日

广东首例检察机关提起的公益诉讼案

全国首例调解结案的检察机关提起的公益诉讼案

4

吉林白山市人民检察院

吉林白山市江源区卫生和计划生育局与江源区中医院

白山市中级人民法院

2016年3月1日

全国首例检察机关提起的行政附带民事公益诉讼案

最高人民检察院第八批指导性案例(检例第29号)

最高人民法院2017年3月7日发布的环境公益诉讼典型案例

5

广州市人民检察院

张玉山、邝达尧

广州市中级人民法院

2016年2月29日

广州首例检察机关提起的民事公益诉讼案

辖区内没有适格主体起诉

6

江苏泰州市人民检察院

南通丰越化工有限公司、南通恒铭化工有限公司

泰州市中级人民法院

2016年2月29日


7

广东汕头市人民检察院

郭松全、黄基雄、陈晓东与郑勇、姚佑财

潮州市中级人民法院

2016年4月7日


8

云南普洱市人民检察院

云南景谷矿冶股份有限公司

普洱市中级人民法院

2016年4月8日


9

江苏盐城市人民检察院

张百峰和扬州腾达化工厂、泰兴市康鹏专用化学品有限公司等六家企业

盐城市中级人民法院

2016年6月13日

辖区内没有适格主体起诉

10

湖北省人民检察院汉江分院

湖北省利川市五洲牧业有限责任公司

汉江中级人民法院

2016年6月16日

湖北首例检察机关提起的民事公益诉讼案

恩施州人民检察院发现线索,恩施州辖区内没有适格主体

湖北省人民检察院指定汉江分院起诉

11

山东临沂市人民检察院

曲树勇、刘成良、张士海、唐宽龙

临沂市中级人民法院

2016年6月27日

山东首例检察机关提起的民事公益诉讼案

辖区内没有适格主体起诉

12

福建三明市人民检察院

苏大和、陈章贵、於全富、张永平、黄作福、林有红等

三明市中级人民法院

2016年6月27日

福建首例检察机关提起的民事公益诉讼案(预防型民事公益诉讼)

13

贵州铜仁市人民检察院

贵州玉屏湘盛化工有限公司

遵义市中级人民法院

2016年9月20日

贵州首例检察机关提起的民事公益诉讼案

铜仁市范围内没有适格主体

14

湖北省人民检察院汉江分院

湖北省仙桃市毛嘴山红废旧回收门市部

湖北省汉江中级人民法院

2016年9月22日

仙桃市人民检察院发现线索

辖区内没有适格主体起诉

15

山东聊城市人民检察院

杨恩照、邵景印、河南省濮阳市盛源石油化工有限公司

聊城市中级人民法院

2016年10月9日

聊城市范围内没有适格主体

16

江苏无锡市人民检察院

江阴华美热电有限公司、陆佰生、任振清、徐国顺、周国平、颜平中、王宝国、陆伟良、汤品明

无锡市中级人民法院

2016年11月3日


17

江苏苏州市人民检察院

苏州市旭东科技发展有限公司、浙江友联化学工业有限公司、苏州秋泽化工贸易有限公司、徐文龙、徐兴苟、周书福

苏州市中级人民法院

2016年11月8日

辖区内没有适格主体

18

云南临沧市人民检察院

临翔区埃灯珠宝店(个体)

临沧市中级人民法院

2016年11月14日

全国首批检察机关提起的消费民事公益诉讼案

19

云南临沧市人民检察院

临翔区瓦翔珠宝店

临沧市中级人民法院

2016年11月14日

全国首批检察机关提起的消费民事公益诉讼案

20

云南临沧市人民检察院

临翔区何氏百货店

临沧市中级人民法院

2016年11月14日

全国首批检察机关提起的消费民事公益诉讼案

21

云南临沧市人民检察院

沧源县咪咪小卖铺

临沧市中级人民法院

2016年11月14日

全国首批检察机关提起的消费民事公益诉讼案

22

安徽合肥市人民检察院

合肥伟茂铝业有限公司

合肥市中级人民法院

2016年11月21日

安徽首例检察机关提起的民事公益诉讼案

23

广东韶关市人民检擦院

郑辉雄、邓仁加

清远市中级人民法院

2016年11月21日


24

贵州贵阳市人民检察院

贵州观茂生态农业有限公司

贵阳市中级人民法院

2016年11月23日

适格主体贵阳公众环境教育中心回复不起诉

25

湖北十堰市人民检察院

周克召

十堰市中级人民法院

2016年12月5日

全国首例检察机关提起的食品安全领域的民事公益诉讼案

适格主体湖北省消费者委员会未书面回复也未起诉

26

广东清远市人民检察院

广东天弼陶瓷有限公司、熊晏林、植才东、周应东、肖墩、黄伟

清远市中级人民法院

2016年12月24日


27

山东潍坊市人民检察院

袁海天、郭承建、宋伟杰、黄志海、袁海波

潍坊市中级人民法院

2016年12月

经调查,辖区内没有适格主体

28

山东烟台市人民检察院

王振殿、马群凯

烟台市中级人民法院

2016年12月

经调查,辖区内没有适格主体

29

山东临沂市人民检察院

郭峰、刘守前

临沂市中级人民法院

2016年12月

经调查,辖区内没有适格主体

30

广东深圳市人民检察院

熊宗宾、蓝忠、吴声淼、冯少英、欧泽浩、廖国伦、王彩芳、陈彦平

深圳市中级人民法院

2016年12月15日

督促起诉的公告(2016年11月11日发布于《深圳特区报》B3版)期满后未有适格主体起诉

31

吉林长春市人民检察院

姜桂玲

长春市中级人民法院

2016年12月6日

适格主体吉林省消费者协会回复不起诉

32

贵州贵阳市人民检察院

开阳浩洋环保科技开发有限公司

贵阳市中级人民法院

2016年12月23日

适格主体贵阳公众环境教育中心回复不起诉

33

福建龙岩市人民检察院

福建省迈奇新型建材有限公司

龙岩市中级人民法院

2016年12月26日

福建首例大气污染民事公益诉讼案

34

山东临沂市人民检察院

杜翔、沈俊才、徐启栋、万原谅、曹佃新

临沂市中级人民法院

2016年12月23日

辖区内没有适格主体

35

北京市人民检察院第四分院

北京天龙鑫桥铝业有限公司

北京市第四中级人民法院

2016年12月27日

适格主体未起诉

36

北京市人民检察院第四分院

凌某某

北京市第四中级人民法院

2016年12月27日

适格主体未起诉

37

湖北荆州市江陵县人民检察院

钟祥市丰登化工厂

江陵县人民法院

2016年12月27日

荆门市人民检察院发现线索

荆门市和荆州市辖区内没有适格主体

依湖北高院的指定管辖确定起诉主体

38

山东聊城市人民检察院

山东蓝星清洗防腐公司

济南市中级人民法院

2016年12月30日

济南市人民检察院发现线索

辖区内没有适格主体

39

山东聊城市人民检察院

陈克新

淄博市中级人民法院

2016年12月30日

淄博市人民检察院发现线索

辖区内没有适格主体

40

山东聊城市人民检察院

芦国文

淄博市中级人民法院

2016年12月30日

淄博市人民检察院发现线索

辖区内没有适格主体

41

山东聊城市人民检察院

路荣太

淄博市中级人民法院

2016年12月30日

淄博市人民检察院发现线索

辖区内没有适格主体

42

山东聊城市人民检察院

许玉珍、刘永义、许桂芳

淄博市中级人民法院

2016年12月30日

淄博市人民检察院发现线索

辖区内没有适格主体

 

(二)履行方式的特定性

督促起诉和支持起诉是检察院履行诉前程序的两种方式。作为民事诉讼中检察院之一般监督权的实现方式之一,督促起诉在2003年初由浙江检察系统首创试点、后被写进最高人民检察院的工作报告并为浙江、福建制定的省级地方性法规所确认,但在2012年错失被写进《民事诉讼法》的良机,迄今未被狭义上的法律所规定。[26]在支持起诉中,支持者必须是单位,其包括但不限于检察院;检察院可以主动支持起诉,也可以应被支持者之邀而支持起诉。支持起诉原则是我国民事诉讼法对社会干预主义的具体化和本土化,[27]1982年《民事诉讼法(试行)》第13条和1991年《民事诉讼法》(已经历两次修改)第15条均把其规定为基本原则,2008年《水污染防治法》第88条第2款规定环境保护主管部门和有关社会团体可依法支持因水污染受到损害的当事人起诉,但支持起诉的制度化与现代转型至今毫无起色,在学理上更多地属于被否定的对象,克服支持起诉原则的空洞化已成为既紧迫又困难的事项。与《授权试点决定》和《改革试点方案》未区分督促起诉和支持起诉的适用条件不同,《检察院实施办法》第13条则根据适格主体的身份不同来区分履行诉前程序的法律文书,明确规定适格主体是法律规定的机关时适用督促起诉意见书、适格主体是辖区内的法律规定的有关组织时适用提起民事公益诉讼检察建议书、有关组织收到检察建议书后提出需要支持起诉时适用支持起诉意见书。

依《消保法》第47条和《环保法》第58条的规定,适格主体中的法律规定的有关组织包括中消协、省级消协(在省、自治区、直辖市设立的消费者协会)以及依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记并专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织[28]。在公益诉讼入法后,检察院支持社会组织提起环境民事公益诉讼的案例并不鲜见。如在泰州市环保联合会诉江苏常隆农化有限公司等六家化工企业一案中,一审中泰州市人民检察院予以支持起诉,二审中江苏省人民检察院予以支持起诉,该案二审于2014年12月4日开庭、同月30日宣判,成为迄今我国公益诉讼领域赔付额(1.6亿余元)最高的案例[29];在广东省环境保护基金会诉焦云一案中,广州市天河区人民检察院于2015年11月6日向广东省环境保护基金会发出支持起诉的检察建议并获采纳,该案于2016年1月18日被广州市中级人民法院受理、同年11月19日一审宣判,一审中广州市天河区人民检察院、广州市天河区环境保护局予以支持起诉,该案是广东本地的社会组织提起的首例环境公益诉讼案和最高人民检察院发布的首批诉前程序典型案例之一[30];在绍兴市生态文明促进会诉新昌县某胶囊有限公司、吕某、新昌县某轴承有限公司一案中,绍兴市人民检察院予以支持起诉,该案一审于2017年1月16日开庭、2月20日审结,该案是全国首例由环境损害赔偿磋商环节转入诉讼程序的环境公益诉讼案和浙江法院审结的首例环境公益诉讼案[31];在中华环保联合会诉谭耀洪(下落不明)、方某一案中,广州白云区人民检察院予以支持起诉,于2014年12月一审的该案是广东首例由检察院作为支持起诉人出庭的环境民事公益诉讼案,广州市中级人民法院于2015年10月28日二审开庭审理该案时适用五人制合议庭[32];在中华环保联合会诉张某某(2014年因犯污染环境罪被追究刑事责任)一案中,江苏省昆山市人民检察院予以支持起诉,该案于2016年初宣判[33];在中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉山东金诚重油化工有限公司等六家企业一案(2016年1月21日起诉,3月15日受理)中,济南市人民检察院应原告之邀予以支持起诉,这是授权试点以来山东首例检察院支持环保组织提起的民事公益诉讼案[34];在2016年上半年中华环保联合会诉甘肃陇星锑业有限公司一案中,甘肃陇南市人民检察院事先在进行职务犯罪调查时即同时从民事公益诉讼的角度进行调查取证,而后积极同有原告资格的环保组织联系并予以支持起诉[35]。在上述后四起案例中,被支持者都是知名的全国性社会组织,都不在作为支持起诉人的检察院对应的辖区内。这说明检察院主动联系辖区外的适格主体或应其之邀并予以支持起诉,在《民事诉讼法》对支持起诉的原则性规定下可获得合理的解释空间,此举可以降低检察院行使民事公益诉权的概率并更有力度地彰显诉前程序的有效性。

诉前程序的履行状况与实际效果可为加快督促起诉和支持起诉的制度化进程提供强大的动力和很好的机会。随着检察院试点提起民事公益诉讼的推进,有关督促起诉和支持起诉的规则供给很可能会接踵而至。

(三)后续衔接的强制性

诉前程序如何与诉讼程序衔接是检察院提起民事公益诉讼所特有的程序问题。根据《立法法》第二章的规定,检察院提起民事公益诉讼是有关诉讼制度的事项,属于只能由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项,在有关法律被制定之前,《授权试点决定》具有相当于法律的效力。故检察院依《授权试点决定》享有民事公益诉权应归为公益性、竞合性、补充性的法定诉讼担当[36],检察院在民事公益诉讼中享有与适格主体相竞合的诉讼实施权,在实现顺序上其具有后位性且自始至终不能排斥和否定适格主体的诉讼实施权。在检察院提起民事公益诉讼后,适格主体有权申请参加诉讼以与检察院成为共同原告。需要申明的是,检察院所享有的民事公益诉权具有权责一体性。具体而言,履行诉前程序后,适格主体没有起诉的,检察院依法行使职权的条件即告成就,其即负有提起民事公益诉讼的义务,不正当的选择性起诉将使民事公益诉权的行使主体处于不应有的缺位状态。《改革试点方案》中“主要内容”之“民事公益诉讼”部分第1条和《检察院实施办法》第1条均规定,经过诉前程序,适格主体没有起诉的,检察院可以提起民事公益诉讼。此两个条文中“可以”一词的使用目的在于赋权,应被解释为“有权”,不存在“可以不”的意蕴。有学者认为,督促起诉后适格主体未起诉的,检察院负有提起民事公益诉讼的义务,而支持起诉则不具有这种效力。[37]这种持区别对待之立场的观点很难成立,因为其忽视了检察院所享有之民事公益诉权的权利与责任的复合性,且未充分认识到检察院所享有之民事公益诉权的法定补充性。

作为新型案件,民事公益诉讼案件专业性很强、社会影响很大、办理难度很高。诉前程序后续衔接的强制性可能会对检察院履行诉前程序产生不小的阻力,检察院对提起并应对民事公益诉讼之难度的顾虑会使得其在是否履行诉前程序方面迟疑不决或畏缩不前,检察院对民事公益诉讼之裁判文书生效后能否得到有效实现的预判必定会或多或少地引发选择性办案,院内的强力控制与院外的多元监督是消解这些道德风险的必备机制。后续衔接的强制性意味着检察院履行诉前程序只能一次,“有继续沟通协调和监督催促的必要”不能成为检察院再次或多次履行诉前程序的理由,否则久督不决、久促不诉就难以避免。

 

三、诉前程序入法路径的理性思考

由远及近地梳理诉前程序规则从无到有、从粗疏到精细的历程,可具体地透视法律对政策的因应以及政策和法律之间的良性互动,可展示抽象性、号召性的政策转化为确定性、约束性的法律已逐步具备的可能性和诉前程序入法已拥有的不错渊源。全面、客观、冷静地评估试点状况,摈弃一味捧杀或一概棒杀的非理性做法,诉前程序入法时才可能真正做到肯定经验与纠正偏差的兼顾。若想实现诉前程序更快更好地入法,待《民事诉讼法》再次修改时大篇幅增设规则的方案断不能成为选项。

(一)政策趋于法律:制度变迁的顺序梳理

1997年12月3日河南南阳方城县人民检察院提起并得到法院支持的民事公益诉讼案被称为改革开放以来我国检察院最早提起的公益诉讼案例。[38]2010年3月1日起施行的《贵阳市促进生态文明建设条例》首次以地方性法规的形式赋予检察院提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的原告资格。[39]以这些事例为代表的基层探索一度高歌猛进,彼时提起诉讼被当成重点、诉前程序被放在次要位置。2012年修改后的《民事诉讼法》未明确规定检察院可以提起公益诉讼,给持续多年的基层探索当头一棒。最高人民检察院检察长曹建明2012 年11 月29 日在全国检察机关学习贯彻修改后民事诉讼法座谈会上指出,“近年来,一些地方检察机关积极探索,在一些领域成功提起了一批公益诉讼案件。但是这次法律修改时,立法机关从全局考虑,没有明确规定检察机关可以提起公益诉讼。对此我们一定要正确认识并了解立法本意。各级检察机关要把思想统一到立法精神上来,除法律明确授权的以外,不应当违反法律规定直接提起公益诉讼,但可以继续开展督促起诉、支持起诉工作,并结合实际加强理论研究,为完善公益诉讼制度提出建议。”[40]在《授权试点决定》施行前,尽管检察院提起民事公益诉讼被定性为违法之举、相关的基层探索被自上而下地严厉叫停,但有关应否赋予检察院以民事公益诉权的理论争议继续存在、有关检察院以公益诉讼人的身份参加民事诉讼以维护公共利益的呼声持续高涨,这给作为诉前程序之履行方式的督促起诉与支持起诉以巨大的实施动力和有利的发展境遇。

诉前程序的试点满足“于法有据”的要件,是执政党的政策实现法律化的结果。政策的原则性与抽象性给相关基础性司法文件的酝酿与出台留出了很大的空间。2014年10月23日通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《全面推进依法治国决定》)在第四部分“保证公正司法,提高司法公信力”第(二)项“优化司法职权配置”中明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。在《关于<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的说明》(以下简称《全面推进依法治国决定说明》)中,“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”被列为第九个需要说明的问题。《全面推进依法治国决定说明》写道:“在现实生活中,对一些行政机关违法行使职权或者不作为造成国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件,如国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护等,由于与公民、法人和其他社会组织没有直接利害关系,使其没有也无法提起公益诉讼,导致违法行政行为缺乏有效司法监督,不利于促进依法行政、严格执法,加强对公共利益的保护。由检察机关提起公益诉讼,有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度,也有利于推进法治政府建设。”赋予检察院以民事公益诉权,是对《人民检察院组织法》《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的重大突破,在“凡属重大改革要于法有据”的刚性约束下,有效实现执政党的政策与国家法律的衔接则更为重要。在2015年全国两会上,第十二届全国人大代表、江苏省人民检察院时任检察长徐安(2008年2月至2016年1月在任)提出《关于明确检察机关开展公益诉讼相关程序问题的建议》,建议全国人大及其常委会通过修改法律或制定立法解释的方式,明确检察院支持起诉、督促起诉以及在特殊情况下直接提起公益诉讼的相关程序。[41]依《中央有关部门贯彻实施党的十八届四中全会决定重要举措分工方案》,探索建立检察机关提起公益诉讼制度改革任务由最高人民检察院与最高人民法院牵头,中央政法委、全国人大内司委、全国人大常委会法工委、国务院法制办、国土资源部、环境保护部、国资委等单位共同参与,最后形成《改革试点方案》(由最高人民检察院负责起草),经中央政法委全会审议通过后提请中央全面深化改革领导小组审议,2015年5月5日获审议通过。2015年7月1日十二届全国人大常委会第十五次会议作出《授权试点决定》。[42]2015年12月16日共四章、58条的《检察院实施办法》通过,在《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》之外,诉前程序的试点至此再获基础性司法文件的支撑。2016年5月28日国务院印发实施的《土壤污染防治计划》(又称“土十条”)第九条“发挥政府主导作用,构建土壤环境治理体系”之“加强社会监督”部分提出,“开展检察机关提起公益诉讼改革试点的地区,检察机关可以以公益诉讼人的身份,对污染土壤等损害社会公共利益的行为提起民事公益诉讼。”此一规定使《土壤污染防治计划》具备了明显有别于《大气污染防治行动计划》(又称“大气十条”,2013年9月发布)和《水污染防治行动计划》(又称“水十条”,2015年4月发布)的亮点,说明诉前程序在经历政策法律化之后已经迅速迎来政府治理措施层面的支持与配合。2016年12月22日下发的《深入开展意见》第3条对诉前程序的后续衔接强制性特征进行申明、第6条对诉前程序中督促起诉的方式(应当在全国范围的媒体上公告)进行从严设计,说明诉前程序规则的顶层供给已具备合法理性与审慎性的标记。围绕“检察机关提起公益诉讼”的主题,2017年1月4日最高人民检察院发布的第八批指导性案例将五个典型性案例予以升格,意在总结试点经验、加大试点力度、凝聚更多共识、奠定法律修改的实践基础,其中检例第29号以“诉前程序”为三个关键词之一,强调“检察机关提起行政附带民事公益诉讼,应当同时履行行政公益诉讼和民事公益诉讼诉前程序”,诉前程序规则的精细化程度由此得以显著地提升。

(二)成效偏离初衷:试点状况的整体评估

《授权试点决定》确定北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃十三个省、自治区、直辖市为试点地区。地域分布的代表性和出现公益诉讼案件的可能性是确定试点地区的主要考虑因素。试点地区的省级检察院陆续确定辖区内的若干市级检察院以及它们所辖的基层检察院为试点单位,试点的区域范围得以进一步缩小,如此有利于迅速推进试点以提炼实践经验、检验试点效果,也有利于把试点失败所可能产生的消极影响控制在更小的范围内,但对形成可复制、可推广的经验提出了更高的要求,因为试点检察院的数量、代表性与经验被复制、推广的可能与效果之间存在显而易见的正相关。

《改革试点方案》在第二部分“主要内容”第(二)项“提起行政公益诉讼”中确定生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权领域为提起行政公益诉讼的试点领域,并申明“试点期间,重点是对生态环境和资源保护领域的案件提起行政公益诉讼”,在文本上并未体现出“重行政公益诉讼轻民事公益诉讼”的倾向,也许是《全面推进依法治国决定说明》中的相关论述集中于行政公益诉讼的缘故,针对《改革试点方案》的诸多官方解读以及至今的具体试点都展示出轻视民事公益诉讼的显著痕迹。2016年1月6日最高人民检察院发布检察机关提起公益诉讼试点工作诉前程序典型案例15个、提起诉讼典型案例5个,其中针对民事公益诉讼的只有诉前程序典型案例15和提起诉讼典型案例4、5。基层检察院不可直接作为民事公益诉讼之起诉主体的规则设计在很大程度上会抑制其发现相关案件线索和办理诉前程序案件的积极性。此前已进行多年的行政执法检察监督试点活动所积累的优质经验使得基层检察院在办理行政公益诉讼案件时驾轻就熟、可做到“易上手,好精通”。2015年7月至2016年6月,试点地区检察院共办理的诉前程序案件属行政公益诉讼和民事公益诉讼的分别为1047件(占94.7%)、59件(占5.3%);[43]2015年7月至2016年12月,试点地区检察院共办理的诉前程序案件属行政公益诉讼和民事公益诉讼的分别为3763件(占96.9%)、120件(占3.1%),试点地区检察院共办理的起诉案件属行政公益诉讼、民事公益诉讼、行政附带民事公益诉讼的分别为437件(占88.3%)、57件(占11.5%)、1件(占0.2%);[44]2015年7月至2016年12月,全国法院共受理的检察机关提起的环境行政公益诉讼一审案件51件(占66.2%)、环境民事公益诉讼一审案件25件(占34.5%)、环境行政附带民事公益诉讼一审案件1件(占1.3%)[45]。清晰可见的比例数据说明已经形成的实践惯性使今后并重二者的追求成为不可能。

《改革试点方案》确定污染环境、食品药品安全领域为提起民事公益诉讼的试点领域,虽然截至目前关于这两个领域之诉前程序案件的准确数量不可知,但可肯定地判断污染环境领域的诉前程序案件要远远多于食品药品安全领域的诉前程序案件。这一方面是因为试点地区检察院发现生态环境和资源保护领域、食品药品安全领域的公益诉讼案件线索在2015年7月至2016年6月分别为1416件(占72.9%)、88件(占4.5%)[46],在2015年7月至2016年9月分别为2221件(占74.5%)、110件(占3.7%)[47];另一方面是因为直到2016年最后一个季度,试点地区检察院才在药品安全领域和食品安全领域提起民事公益诉讼案[48]。综合来看,克服试点以来已经形成的不当偏爱之倾向注定是今后检察院办理诉前程序案件时应首先注意的事项。

为防止试点出现虎头蛇尾,作为试点的“总指挥”,最高人民检察院采取自上而下的压力驱动策略,适时要求“三步走”:2016年上半年,各试点地区要实现起诉案件零的突破;2016年底,所有试点的市级检察院均有案件起诉到法院;2017年上半年,所有试点的基层检察院消灭起诉案件的空白。[49]可以预计,在两年试点期的下半段,检察院提起公益诉讼的案件总量会大增,起诉案件数会成为突出的政绩展示点,诉前程序案件办理的受重视程度难免会有所降低。这样的判断并非多余的担心,因为最高人民检察院检察长曹建明在2016年9月26日召开的深入开展公益诉讼试点工作电视电话会议上强调“提起诉讼是办理公益案件的最后手段和最刚性的监督手段,要慎用、敢用;要更加重视诉前程序”,[50]如此的强调恰恰说明今后的试点很有可能会偏离预先设定的轨道。试点地区的检察院在2015年7月至2016年6月、2015年7月至2016年9月、2015年7月至2016年11月、2015年7月至2016年12月提起公益诉讼分别为23件(至2016年初,只有12件)、42件、130件、495件,办理诉前程序案件分别为809件、1668件、3162件、3883件。[51]起诉案件数(见下图)和起诉案件相较于诉前程序案件的比例在2016年10月至12月的井喷式增加,固然与起诉案件的事前审批权自2016年9月下旬开始下放至省级检察院致使起诉案件的办理效率大为提高有一定的关联,其实与作为“主力军”的试点地区检察院在起诉案件数方面主动或被动地创造政绩息息相关。起诉案件数的大幅增加也使得检察机关的宣传报道策略发生了不小的变化。在2016年10月12日之后,《检察日报》对试点地区起诉案件的报道由之前放在第1版(要闻)改为主要放在第2版(法治新闻),一则报道涉及多个起诉案件的情况也逐渐增多。

试点地区检察院提起公益诉讼案件数量对比图

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(三)路径倾向简约:理性入法的务实思考

在《全面推进依法治国决定》通过后,《授权试点决定》是继《全国人民代表大会常务委员会关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》(2015年4月24日通过)之后的第二个确保司法改革于法有据的法律文件。以良好成效推动有关法律的修改完善,是《授权试点决定》预先设定的目标。从《授权试点决定》的重要地位、截至目前所取得的试点成效以及将来极可能所取得的更大成效来看,未来修法以赋予检察院民事公益诉权是板上钉钉的事情,诉前程序入法可被寄予乐观的期待。

完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障和推动省以下地方法院检察院人财物统一管理是当前正在进行的司法体制改革的基础性措施。根据2016年12月25日通过的《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》,试点地区人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。随着职务犯罪侦查权被剥离,检察机关之职权的“削减瘦身”已不可避免,机构撤并、人员转隶、业务重心调整都会必然发生,一定时期内检察机关在国家权力结构中的实然地位与影响力将受到不少的抑制。为维护法律监督机关的宪法地位、确保检察监督的专门性和权威性,“有为才有位”将成为检察机关的应对策略,长期被边缘化的民行检察监督业务极有可能被寄予厚望,检察机关办理公益诉讼案件的可观数量与良好质量将实质性地提高相关的外部评价。这些司法体制和国家监察体制改革中的措施正依照既定的路线图和时间表推进,现行《人民检察院组织法》须在体系和内容层面进行很大的调整方可适应改革带来的变化。根据2015年6月1日调整后的十二届全国人大常委会(任期为2013年3月至2018年3月)的立法规划,修改《人民检察院组织法》被列为“条件比较成熟、任期内拟提请审议”的立法项目,而修改《民事诉讼法》既未被列为“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议”的立法项目,也未被列为“立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证”的立法项目。由此可见,诉前程序在2017年6月试点期满后的尽快入法不能寄希望于《民事诉讼法》的再次修改。现行《民事诉讼法》于2007年、2012年已经历两次不小的修改,法典的稳定性因受到不小的冲击而格外需要刻意的维护。所以,在修改后的《人民检察院组织法》中增加规定检察院在履行诉前程序后有权提起民事公益诉讼并善意地解释《民事诉讼法》第210条,方是实现诉前程序入法的科学方案。

修改后的《人民检察院组织法》应坚持检察职权法定主义,应采取具体列举的方式规定各级人民检察院的职权(包括但不限于在履行诉前程序后提起民事公益诉讼),[52]这样就可为检察院成为民事公益诉讼的适格原告提供具体明确的法律依据,检察院由此就可以被纳入《民事诉讼法》第55条载明的“法律规定的机关”,进而可确保《民事诉讼法》第55条作为民事公益诉讼一般条款的地位不被动摇。

《民事诉讼法》第210条规定检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要,可以向当事人或案外人调查核实有关情况。有观点认为,该法条所规定的调查核实权,“不应超出为了对生效判决、裁定、调解书提出检察建议或者抗诉而需要了解情况的具体范围,更不能理解为类似刑事诉讼中的侦查权”,[53]这一观点的不当之处在于把检察院在民事诉讼中的调查核实权局限在实现民事检察权的事后阶段,忽视了该法条也有资格为事前和事中实现民事检察权提供调查核实权方面的依据,[54]如此的误判很可能是因为该条文被放置在“审判监督程序”一章中所致。依体系解释的思路,该法条中的“检察建议”并非只包括再审检察建议。故该法条被放置在“审判监督程序”一章(第198至213条)中,只能被看成是一种不得已的寄放,将来修法时应前移至总则编。由此可见,《民事诉讼法》第210条目前已能够为检察院在履行诉前程序前所享有的调查核实权提供有力的依据。



作者简介:刘加良,山东大学法学院副教授,法学博士、博士后。

* 本文系山东省社会科学规划研究项目“检察机关提起公益诉讼的法律问题研究”(编号:15CFXJ15)的阶段性成果。本文的写作有赖于最高人民检察院、山东省人民检察院、河南洛阳市人民检察院、济南章丘区人民检察院、东营经济技术开发区人民法院、威海市环境保护局以及山东省法学会、西北政法大学民事司法改革研究所等单位给予的大力帮助,再次谨表谢忱,但文责自负。

[1] 《改革试点方案》《检察院实施办法》《法院实施办法》和《深入开展意见》均把《民事诉讼法》第55条中的“法律规定的机关和有关组织”称为“适格主体”。故在讨论检察院提起民事公益诉讼时,适格主体的内涵具有限定性,其可与法律规定的机关和有关组织等同使用。

[2] 刘艺:《准确理解和把握公益、诉讼、试点概念的内涵》,《检察日报》2015年10月23日。

[3] 俞可平:《善政:走向善治的关键》,《文汇报》2014年1月19日。

[4] 2011年6月位于渤海中部的蓬莱19-3油田发生溢油事故,溢油油污沉积物污染面积达1600平方公里,污染涉及辽宁、河北、山东、天津三省一市,该事故被国务院调查组定性为我国迄今为止最严重的海洋生态事故和漏油事故;2011年8月17日中国环保联合会向国家海洋局发出律师函,建议国家海洋局针对康菲石油中国有限公司启动民事司法程序,而国家海洋局却一直未启动。具体可参见李远方:《康菲溢油事故索赔四年后迎来新转机》,《中国商报》2015年8月7日。

[5] 根据2016年8月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》,在社区内活动的城乡社区服务类社会组织、在自然科学和工程技术领域内从事学术研究和交流活动的科技类社会组织以及提供扶贫、济困、扶老、救孤、恤病、助残、救灾、助医、助学服务的公益慈善类社会组织实行直接登记,直接登记范围之外的其他社会组织继续实行双重管理的体制。

[6] 为制止并纠正手机制造商未明确告知消费者手机预装应用软件的基本信息(名称、类型、功能、所占内存)、未向消费者提供自主卸载预装应用软件之途径的不当行为,保护消费者在购买、使用手机过程中的知情权、选择权不受侵害,2015年7月1日上海市消费者权益保护委员会针对天津三星通信技术有限公司、广东欧珀移动通信有限公司向上海市第一中级人民法院提起两起消费民事公益诉讼,并在当日获得受理。鉴于两被告在诉讼中已纠正了侵害消费者权益的不当行为,上海消保委提出撤诉申请,2015年11月13日法院当庭准予撤回起诉。庭审结束后,法院向工业和信息化部发出关于加强对手机预装软件的事前监管、事后监管和建立智能手机预装软件管理标准的《司法建议书》(文号为沪一中法建[2015]25号)。作为全国首个进入诉讼程序的消费者民事公益诉讼案件,这两起案件被最高人民法院与中央电视台联合评选为“2015年推动法治进程十大案件”,其审理的意义不仅限于个案的定纷止争,更在于着眼对行业的引导和规制。具体可参见上海市消费者权益保护委员会:《中国消费公益诉讼第一案纪实与解读》,上海人民出版社2016年版,第37-57页;罗书臻:《2015年推动法治进程十大案件评选揭晓》,《人民法院报》2016年2月24日。

[7] 2016年7月25日北京市第四中级人民法院正式受理中消协对雷沃重工股份有限公司、雷沃重工股份有限公司诸城车辆厂、雷沃重工股份有限公司诸城销售分公司、北京天华旭自行车商店等违法违规生产销售正三轮摩托车于2016年7月1日提起的消费公益诉讼案,此案是修改后的《消保法》施行后中消协发动的首起民事公益诉讼。具体可参见高敬:《中消协首起公益诉讼剑指雷沃重工》,《人民法院报》2016年7月27日。

[8] 2016年5月16日长春市人民检察院就韩昌、韩成龙、王亚丽销售不符合食品安全标准的食用盐一案向吉林省消费者协会发出检察建议,建议其提起民事公益诉讼,6月11日吉林省消费者协会书面回函同意在长春市检察院的支持下起诉,长春市中级人民法院于8月30日受理此案,2016年11月1日开庭审理并当庭宣判。此案是我国首例食品药品安全领域检察院支持起诉的民事公益诉讼案,也是我国首例消协组织提起的由法院正式判决胜诉的民事公益诉讼案。具体可参见任震宇:《消费公益诉讼呈燎原之势》,《中国消费者报》2016年12月30日。

[9] 2016年9月19日南京市中级人民法院正式受理江苏省消费者协会诉南京水务集团有限公司供用水格式合同(户表用户)约定违约金过高案,被告主动就相关问题进行积极整改,2016年10月28日原告向法院递交撤诉申请,2016年11月7日法院裁定准予撤回起诉。此案是全国首例针对消费领域垄断类行业提起的民事公益诉讼案和江苏首例消费民事公益诉讼案。具体可参见袁传敏、马燕:《逾期未缴纳水费,违约金降了!》,《扬子晚报》2016年11月11日。

[10] 2016年11月深圳市人民检察院就深圳龙岗区人民检察院立案调查的一宗食品犯罪案向广东省消费者委员会发出检察建议,建议其提起民事公益诉讼,2017年3月8日广东省消费者委员会向深圳市中级人民法院提起民事公益诉讼,由深圳市人民检察院支持起诉,请求判令李某文等20名被告承担赔偿金1006.2万元、律师费及诉讼费用,并在省级以上新闻媒体上公开赔礼道歉。此案是我国首例惩罚性赔偿型消费民事公益诉讼。具体可参见刘倩、粤消宣:《省消委会代消费者索赔1006.2万元》,《南方日报》2017年3月13日。

[11] 在这九家环保组织中,中华环保联合会(2005年4月成立)、北京市朝阳区自然之友环境研究所(1994年3月成立)和贵阳公众环境教育中心(2010年3月成立)因在修改后的《环保法》实施前提起过环境民事公益诉讼而被称为“老面孔”,而中国生物多样性与绿色发展基金会(1997年4月成立)、福建省绿家园环境友好中心(1998年成立,2006年注册)、清镇市生态环保联合会、大连环保志愿者协会(2003年6月注册)、湘潭市环境保护协会(2007年6月成立)和莆田绿萌滨海湿地研究中心(2009年底注册,又称中国红树林保育联盟)则因自2015年才充当环境民事公益诉讼的原告而被称为“新面孔”。

[12] 刘蓉:《环境公益诉讼任重道远》,《经济日报》2016年3月22日。

[13] 李楯主编:《环境公益诉讼观察报告(2015年卷)》,法律出版社2016年版,第263页。

[14] 罗书臻:《最高人民法院公布十起环境侵权典型案例》,《人民法院报》2015年12月30日。

[15] 霍桃:《最高法召开推进环境资源审判工作研讨会》,《中国环境报》2016年7月28日。

[16] 刘婧:《最高法发布十件环境公益诉讼典型案例》,《人民法院报》2017年3月8日。

[17] 参见中国人大网上的“环境保护法修正草案(2012年8月-2014年4月)”专栏(http://www.npc.gov.cn/huiyi/lfzt/hjbhfxzaca/node_19114.htm)。一审稿有关条文可见http://www.npc.gov.cn/huiyi/lfzt/hjbhfxzaca/2012-08/31/content_1735796.htm,二审稿有关条文可见http://www.npc.gov.cn/huiyi/lfzt/hjbhfxzaca/2013-06/27/content_1799015.htm,三审稿有关条文可见http://www.npc.gov.cn/huiyi/lfzt/hjbhfxzaca/2013-10/22/content_1811307.htm,

四审稿有关条文可见http://www.npc.gov.cn/huiyi/lfzt/hjbhfxzaca/2014-04/25/content_1861320.htm,最近访问日期为2017年4月26日。

[18] 在安徽淮南市中级人民法院受理的首起环保组织(安徽省环保联合会)起诉、检察机关(淮南凤台县人民检察院)支持起诉的民事公益诉讼案中,王晓杰、高一、许士谭、詹军、陈景明、盛祝杰、许广雨、詹效香、阜阳市永浩再生资源有限公司和浙江的桐乡市乌镇镇人民政府、桐乡市濮院镇人民政府、桐乡市梧桐街道办事处、桐乡市经济开发区管理委员会因非法跨省运输处置生活垃圾而成为被告,淮南市中级人民法院原定于2016年11月1日公开开庭审理,但因开始于2015年10月、针对前七位自然人被告的污染环境罪追诉程序未结束而延期至2017年2月14日进行。具体可参见周瑞平、李旭东:《淮南开庭审理一环保公益诉讼案》,《人民法院报》2017年2月15日;淮南凤台县人民法院作出的(2016)皖0421刑初268号刑事判决书。

[19] 刘晓星:《为何环境公益诉讼叫好不叫座?》,《中国环境报》2015年3月31日。

[20] 刘加良:《解释论视野中的民事督促起诉》,《法学评论》2013年第4期。

[21] 王治国:《检察机关公益诉讼试点全面“破冰”》,《检察日报》2016年7月19日。

[22] 徐日丹:《公益诉讼试点以来检察机关办理相关案件4378件》,《检察日报》2017年1月5日。

[23] 针对郭某等12人非法排放工业废水造成生态损害,徐州市人民检察院向中国生物多样性和绿色发展基金会发出对郭某等人提起民事公益诉讼的建议并依法支持起诉,该系列案已经判决结案,原告的诉讼请求得到支持。具体可见王治国:《检察机关公益诉讼试点全面“破冰”》,《检察日报》2016年7月19日。

[24] 根据《澎湃新闻》2016年10月25日以“南京检方拟对一公司提民事公益诉讼  登报征原告”为题的报道、《南京日报》2017年1月4日B4版以“市检察院首次提起民事公益诉讼”为题的报道以及笔者应邀参加环境公益诉讼观察报告(2016年卷)编写启动会所了解到的信息,在《深入开展意见》下发前,南京市人民检察院于2016年10月14日在《江苏法制报》第3版以公告的形式督促适格主体对江苏安伟再生资源有限公司提起民事公益诉讼,在公告发出的不长时间内,至少有中国生物多样性与绿色发展基金会向南京市人民检察院发出表示愿意提起民事公益诉讼的相关材料,北京市朝阳区自然之友环境研究所也曾与南京市人民检察院积极联系起诉事宜。然而,在不具备“适格主体未回复或回复不起诉”的要件下,2016年12月29日南京市人民检察院对江苏安伟再生资源有限公司、喻益伟、赵孝平向南京市中级人民法院提起环境民事公益诉讼,此案是南京首例检察机关提起的首例民事公益诉讼案。南京市人民检察院的如此举动显然受到不良政绩观的影响,明显缺乏诚意且严重违反规则。

[25] 本表根据《检察日报》《人民法院报》《中国环境报》《新快报》以及最高人民检察院网上发布厅在2015年12月至2017年2月之间报道的案例信息整理而成。

[26] 相关论述可见刘加良:《当下中国纠纷解决的基本立场》,北京大学出版社2014年版,第57-60页。

[27] 陈刚:《支持起诉原则的法理及实践意义再认识》,《法学研究》2015年第5期。

[28] 供职于民政部民间组织管理局的廖豪、许昀在《环保法新修订 公益诉讼新曙光》(载《中国社会组织》2014年第8期)一文中写到,“目前各级民政部门登记的环境保护相关社会组织有6000 多个,其中在国务院民政部门登记的有36个,在省级民政部门登记的有300 多个,在设区的市级民政部门登记的有700 多个,其余大量在县级民政部门登记。”据此,有资格提起民事公益诉讼的环保组织可谓数量庞大。此外,很多学者当前继续呼吁“应适当扩大环境民事公益诉讼适格原告的范围,将尽可能多的社会组织纳入其中”(具体可见张式军:《环保法庭的困境与出路》,《法学论坛》2016年第2期)。

[29] 卢志坚、简繁:《江苏泰州:天价环保赔偿案的标杆意义》,《检察日报》2015年9月17日。

[30] 余秋亮:《市检察院试点公益诉讼见成效》,《南方日报》2016年7月26日;郑秀亮、陈彦鸿:《被告获刑一年多,赔偿40余万元》,《中国环境报》2017年1月4日。

[31] 徐晶锦:《绍兴率先用诉讼推动环境损害赔偿》,《中国环境报》2017年1月25日;余建华、单巡天:《绍兴审结首例环境公益诉讼案》,《人民法院报》2017年2月21日。

[32] 刘冠南、杨晓梅、马伟锋:《穗首例“环保公益诉讼案”或催生新审判模式》,《南方日报》2016年1月14日。

[33] 闫艳、周游:《苏州首例环境公益诉讼案宣判》,《中国环境报》2016年2月3日。

[34] 尹明亮:《1200万!这只是生态修复费》,《齐鲁晚报》2016年3月15日;周艳凌、季英德、王学鹏:《章丘“10·21”重大环境污染案开庭》,《中国环境报》2016年9月7日。

[35] 李郁军、尹译:《尾矿泄露危及周边水系》,《检察日报》2016年5月24日。

[36] 有关法定诉讼担当的类型划分可参见黄忠顺:《诉法定诉讼担当的理论类型》,《六盘水师范学院学报》2012年第1期。

[37] 肖建国:《充分吸收已有经验》,《检察日报》2015年7月23日。

[38] 柴春元、汪宇堂、罗清成:《河南方城:为检察机关发挥职能维护公益探路》,《检察日报》2015年8月29日。

[39] 《贵阳市促进生态文明建设条例》第23条规定:检察机关、环境保护管理机构、环保公益组织为了环境公共利益,可以依照法律对污染环境、破坏资源的行为提起诉讼,要求有关责任主体承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状等责任。检察机关、环保公益组织为了环境公共利益,可以依照法律对涉及环境资源的具体行政行为和行政不作为提起诉讼,要求有关行政机关履行有利于保护环境防止污染的行政管理职责。

[40] 曹建明:《全面正确理解贯彻落实修改后的民事诉讼法  坚持和完善中国特色社会主义民事检察制度》,《检察日报》2012年12月7日。

[41] 徐日丹:《建立检察机关提起公益诉讼制度是大势所趋》,《检察日报》2015年7月5日。

[42] 王治国、姜洪、郑赫男:《提请全国人大常委会授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼改革试点工作》,《检察日报》2015年6月25日;徐日丹、贾阳:《依法履职稳步推进公益诉讼改革试点工作——最高人民检察院相关负责人解读<检察机关提起公益诉讼改革试点方案>》,《检察日报》2015年7月3日。

[43] 王治国:《检察机关公益诉讼试点全面“破冰”》,《检察日报》2016年7月19日。

[44] 徐日丹:《公益诉讼试点以来检察机关办理相关案件4378件》,《检察日报》2017年1月5日。

[45] 刘婧:《最高法发布十件环境公益诉讼典型案例》,《人民法院报》2017年3月8日。

[46] 王治国:《检察机关公益诉讼试点全面“破冰”》,《检察日报》2016年7月19日。

[47] 王治国、郑博超、谢文英:《攻坚克难推动试点工作稳妥有序开展  积极探索具有中国特色公益诉讼制度》,《检察日报》2016年11月7日。

[48] 相关案例详细信息可参见徐盈雁:《云南临沧:分别对临翔区埃灯珠宝店等四被告提起民事公益诉讼》,《检察日报》2016年11月24日;史兆琨:《湖北十堰:对周克召提起民事公益诉讼》,《检察日报》2016年12月17日。

[49] 王治国:《检察机关公益诉讼试点全面“破冰”》,《检察日报》2016年7月19日。

[50] 王治国:《攻坚克难加大公益诉讼案件办理力度  全力推动试点工作取得新的更大成效》,《检察日报》2016年9月27日。

[51] 徐盈雁:《检察机关提起公益诉讼试点一年间》,《检察日报》2016年11月4日;王治国、郑博超、谢文英:《攻坚克难推动试点工作稳妥有序开展  积极探索具有中国特色公益诉讼制度》,《检察日报》2016年11月7日;徐日丹:《公益诉讼试点以来检察机关办理相关案件4378件》,《检察日报》2017年1月5日;王地:《检察机关提起公益诉讼案件数量“井喷”的背后》,《检察日报》2017年2月26日;《深化改革》,《检察日报》2017年3月11日。

[52] 由王守安、谢鹏程、邓思清、刘方和季美君组成的最高人民检察院检察理论研究所课题组拟就的《人民检察院组织法修改研究意见稿》也采取了类似的作法,具体可见该意见稿的第三章。

[53] 全国人大常委会法制工作委员会民法室:《<中华人民共和国民事诉讼法>条文说明、立法理由及相关规定》,北京大学出版社2012年版,第343页。

[54] 汤维建教授主张,人民检察院为了进行诉中监督,在必要时可以行使调查核实权。由此可见,立法关于调查核实权的规定,既是对人民检察院行使诉中监督权的保障,同时也因其隐含了诉中监督的内容而可视之为“强化条款”。具体可见汤维建:《民事诉中监督的立法进步》,《检察日报》2013年6月25日。




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