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竺效:生态损害公益索赔主体机制的构建

来源:《法学》月刊杂志社 作者:竺效 日期:2016-05-25 16:17:57 浏览:12040

  【内容摘要】 2011年“康菲油污案”引出的环境公益索赔问题,至今仍在持续发酵,实践中已经出现了国家机关、环保公益组织、自然人等主体提起的令人眼花缭乱甚至“杂乱无章”的索赔和求偿案件。在“生态环境损害赔偿制度改革试点方案”所拟授予地方政府生态损害索赔权的改革背景下,以及全国人大常委会授权检察机关提起公益诉讼试点所启动的检察院诉前督促和公益诉讼实践的深入,作为生态(环境)本身损害这类环境公益维护制度的“主心骨”的生态损害索赔主体机制的构建,将在一定程度上影响到生态损害综合预防与补救法律制度的建立与成败。我国未来应建立“以环保行政机关为基本求偿主体”、“以检察机关为主要监督主体”、“以公众为督促主体”的三位一体的生态损害求偿主体结构,并将这三类主体融于“国家索赔优先、社会组织索赔为补充、检察机关润滑其中”的生态损害公益索赔机制中。

  【关键词】 生态损害 公益诉讼 索赔主体

  一、问题的提出

  “2011年6月4日和6月17日,蓬莱19-3油田相继发生两起溢油事故,导致大量原油和油基泥浆入海,对渤海海洋生态环境造成严重污染损害。”[2]针对此次油污事故所导致的海洋生态(环境)本身之损害,国家行政主管机关、公民个人、环保公益组织均先后提起了公益诉讼或公益索赔。例如,国家海洋局自2011年8月30日起与4家律师事务所签订了委托协议,展开针对康菲中国的生态索赔起诉工作,[3]后组织完成了蓬莱19-3油田溢油事故海洋生态损害评估,评估结果表明,“溢油事故造成的海洋生态损害价值总计16.83亿元人民币,主要包括海洋环境容量损失、海洋生态服务功能损失、海洋生境修复、海洋生物种群恢复费用等。”“2012年4月,国家海洋局北海分局、康菲公司、中海油共同签订了海洋生态损害赔偿补偿协议。康菲公司和中海油总计支付16.83亿元人民币,其中,康菲公司出资10.9亿元人民币,赔偿本次溢油事故对海洋生态造成的损失。中海油和康菲公司分别出资4.8亿元人民币和1.13亿元人民币,承担保护渤海环境的社会责任。”[4]2011年8月12日,北京律师贾方义向青岛海事法院、天津海事法院以及海南省高级人民法院提起对中海油、康菲中国公司的公益诉讼申请,请求法院“判令康菲立即停止环境污染侵害,消除污染;依法向公众通报污染情况和补救措施的进展情况,向中国公众公开道歉”。[5] 2015年6月,中国生物多样性保护与绿色发展基金会向青岛海事法院提起公益诉讼,请求法院判令康菲石油与中海油两家公司使渤海湾生态环境恢复到事故发生前的状态,次月,青岛海事法院立案受理了该案。[6]

  2015年9月17日,国务院新闻办公室在其主办的新闻发布会上宣布,近日,中央审议通过了生态文明体制改革总体方案和相关配套的“1+6”方案,其中,“1”是指生态文明体制改革总体方案,“6”是指包括“生态环境损害赔偿制度改革试点方案”等在内的6项具体措施。[7]2015年12月初,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》,对“试点地方省级政府经国务院授权后,作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人,可指定相关部门或机构负责生态环境损害赔偿具体工作”作出规定。[8]

  在党的十八届四中全会决定明确要求“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”的背景下,[9]2015年5月5日,中央全面深化改革领导小组第十二次会议审议通过了《检察机关提起公益诉讼试点方案》。2015年7月1日,第十二届全国人大常委会第十五次会议作出《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》。[10]2015年7月2日,最高人民检察院发布《检察机关提起公益诉讼试点方案》,该方案提出,“针对生态环境和资源保护等领域侵害国家和社会公共利益的情况,及时提起民事或行政公益诉讼,加强对国家和社会公共利益的保护”, [11]并且将检察机关提起民事公益诉讼与行政公益诉讼作为改革的重点方向。

  “生态损害”是指人为的活动已经造成或者可能造成人类生存和发展所必须依赖的生态(或环境)的任何组成部分或者其任何多个部分相互作用而构成的整体的物理、化学、生物性能的任何重大退化。[12]无论我们主观上是否认识到或者承认它的存在,这种专指环境(或生态)公共利益的新型损害有别于传统环境侵权损害而客观存在着,其特指生态(环境)本身的损害,非传统环境侵权受害人私人的人身伤害、财产损失或纯经济损失所能替代。在我国,能通过传统侵权责任法予以救济的环境侵权损害仍限于财产损失、人身伤害和精神损害所构成的现实范围,[13]在损害事实类型无法完全包容生态损害的同时,传统侵权法的索赔主体机制也无法适应生态损害这类公益损害的特性。

  面对实践中已经出现的多元生态损害索赔主体,结合国家的相关改革试点,展开对生态损害索赔主体类型及索赔机制的研究具有重大的现实意义。

  二、生态损害索赔主体类型及相互间关系

  “除公民、社会组织和国家机关自觉守法外,各国环境法的实施主要通过两种途径:一是由国家专门的行政机关通过行政执法来实施;二是公民、社会组织或特定的国家机关通过公益诉讼和私益诉讼来实施。”[14]为了充分发挥和调动与环境保护有关的行政机关、司法机关、环保公益组织和社会公众在综合预防和救济生态损害机制中的应有功能,未来在我国建立“以环保行政机关为基本求偿主体”、“以检察机关为主要监督主体”、“以公众为督促主体”的三位一体的生态损害求偿机制,并依循如下索赔流程甚为可行。

  首先,国务院或生态损害发生地地方各级人民政府的环境、海洋、国土资源、林业、草原等相关环境、资源、生态保护主管部门(以下概括称为“环保行政机关”)应在各自行政管理职责范围内责令和指导责任人(肇事企事业单位)承担生态损害预防和修复义务,若遇责任人不履行预防和修复义务的,则环保行政机关应分别、共同或协商组织相关专业技术机构和人员代为恢复被污染的环境或修复被破坏的生态系统。

  其次,由环保行政机关组织代为履行生态损害修复责任的,由组织实施或拟组织实施生态损害修复代履行工作的国务院或地方各级人民政府的相关环境、资源、生态保护主管部门代表国家向生态损害赔偿责任人提起生态损害求偿诉讼,由致害行为人补偿已实际产生或将产生的恢复被污染环境或修复被破坏生态系统的必要合理费用,包括但不限于生态损害防范性措施费用、生态损害有关污染清除措施费用、生态损害修复措施费用、过渡性生态服务功能损害[15]、附带损失[16]。[17]如若无法通过基础性或补充性修复措施修复生态损害的,也应由国务院或生态损害发生地地方各级人民政府中具有管理权的环境、海洋、国土资源、林业、草原等相关环境、资源、生态保护主管部门代表国家提起生态损害求偿诉讼,由致害行为人承担象征性损害赔偿[18],象征性生态损害赔偿的数额可以参照相类似生态损害的修复费用进行评估,所获象征性生态损害赔偿须用于其他生态损害的预防与修复工作,不得挪作他用。

  再次,如果前述负有修复和求偿职责的国家或地方行政主管部门不履行职责的,则由相应的检察机关通过发出生态损害修复求偿检察建议书,或者通过向不依法履职的环保行政机关提起生态损害修复求偿公益诉讼等方式督促其履行职责。

  最后,赋予公众或环保公益组织向负有生态损害修复、求偿职责的环保行政机关或相应检察机关请求履行职责的权利,对于有关行政机关和检察机关均不履行职责的情况,则应允许环保公益组织依法运用环境民事公益诉讼向生态损害赔偿责任人求偿。图1简要并直观地说明了这三类主体在生态损害索赔机制中的具体分工与协作。

  图1 生态损害的索赔主体及索赔流程

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  笔者认为,生态损害的求偿应以生态损害的预防和修复为目的。而生态损害的预防和修复涉及诸多专业性和专门性问题,决定依法履行环境保护或生态保护职责的国家机关可以更好地基于其法定环保行政监管职责所掌握和积累的公共资源,来实现生态损害的预防、修复和求偿工作。例如,生态(环境)风险和质量的监测、生态损害的鉴定评估、生态损害预防性措施的研究制定和实施、生态损害基础性修复措施效果的监测评估、生态损害替代性修复措施的实施及其效果监测评估等都需要大量专业性的技术人员、科技人员和专门性的监管手段和设备设施的投入使用,因此,国家和地方有关生态、环境、资源保护相关的主管部门应首先承担生态损害的修复及基于修复目的的求偿职责,并在此基础上,由国家有关部门和环保公益组织承担监督和督促其履行生态损害修复和求偿职责,我国未来生态损害的索赔机制应紧扣这一主线条进行设计。

  由检察机关监督有关国家行政机关依法积极履行生态损害修复和求偿的职责,符合我国当下正在改革推进的以检察机关为中心的环境公益诉讼制度改革的方向。正如前述,党的十八届四中全会明确提出了探索建立检察机关提起公益诉讼制度的要求,第十二届全国人大常委会已授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼的试点工作。截至2015年11月底,全国人大常委会授权决定公布后检察机关进行诉前程序的案件已有69件,其中,相关行政机关纠正违法行为或依法履行职责的有49件。[19]另据统计,同期13个试点省(自治区、直辖市)的检察机关已经提起生态(环境)保护诉前程序的案件有8起,被督促的行政机关已依法履职或纠正违法行为的有6起。[20]

  虽然通过赋予环保行政机关以生态损害赔偿诉讼的原告资格可从理论上解决强大的侵害人对抗因过分分散而相对弱小的“受害人”的诉讼不均衡性问题,避免检察机关或社会公众因缺乏生态修复相关的监测、科研、修复等技术能力而降低社会公共利益维护的效果和效率,但是仍有必要设计有效的监督和督促机制,来提高作为生态损害求偿原告的环保行政机关和督促这类原告求偿的检察机关获取生态损害信息的能力,并且监督、督促环保行政机关履行生态损害修复和求偿职责,检察机关积极履行法定督促和依法提起公益诉讼的职责。对此,赋予社会公众和环保公益组织以向作为生态损害求偿主体的国家机关和督促主体的检察机关提供生态损害信息,请求有关行政机关履行生态损害修复和求偿的职责或有关检察机关履行相关督促职责的权利。申言之,应赋予社会公众和环保公益组织享有向作为生态损害修复和求偿基本主体的环保行政机关提供信息、举报生态(环境)危害行为、建议提起诉讼的权利,而接到举报和建议的主体应负有查核事实、作出是否起诉的决定并公开答复的义务。同时,还应允许社会公众就“适格”原告拒绝提起生态损害求偿诉讼的决定主张提起行政诉讼的权利,以便通过司法程序监督行政机关的履职。同理,针对检察机关的生态损害求偿监督权,应设置与公众和环保公益组织类似的提供信息权、举报权、提起诉讼监督权、起诉建议权。这也是借鉴欧盟立法经验得出的结论。欧盟2004年的《关于预防和补救环境损害的环境责任指令》(以下简称“指令”)第12条规定符合条件的自然人或法人有权向有关职能部门提交有关其所察觉的已经发生或将要发生的环境损害的评论,也有权请求有关部门根据该指令提起诉讼,但要求起诉时应提交相应的信息和数据支持其提交的评论。主张行使前述权利的自然人或法人还须符合下列条件中的任何一项:(1)受到或可能受到环境损害影响的。(2)对与损害有关的环境决定具有足够的利益关系。(3)根据成员国行政程序法所规定的前置条件,可主张某项权利受损伤。[21]该指令还进一步规定,任何旨在推动环境保护的非政府组织,如果符合成员国法律的任何要求,可以被视为符合第(2)项或第(3)项条件而适用这一条的规定。同时,指令该条还规定了有关职能部门的义务,即如果根据常理判断,所提出的起诉请求和相关评论所指的环境损害存在,有关职能部门应接受该项请求。有关职能部门还应尽快将其所作出的是否接受其所接到的起诉请求和相关评论的建议的决定告诉提出这些请求的主体,并说明理由。作为权利行使的保障,该指令第13条第1款还赋予了第12条所称的自然人、法人、非政府组织向法院、其他独立公正的公共主体提出审查第12条所称的有关职能部门所作出起诉或不起诉的决定在程序上和实体上的合法性的权利。[22]

  三、生态损害公益索赔主体的求偿“路线图”

  我国未来的立法应赋予负有生态损害预防、修复和索赔职责的环保行政机关可以根据案情自行决定向生态损害赔偿责任人索赔生态损害防范性措施费用、清除措施费用、修复性措施费用以及过渡性生态服务功能损害、附带损失和象征性损害中的部分或全部的权力。同时规定环保行政机关负有核实并接受公众或环保公益组织的举报和生态损害修复和求偿请求的义务,或接受有关检察机关的检察建议书的建议或根据检察机关后续提起的环境公益诉讼判决书依法履职,而向生态损害赔偿责任人提起生态损害索赔请求的义务。笔者建议,一旦发生生态损害,原则上应即刻开展生态损害鉴定评估工作,在完成生态损害的鉴定评估后,根据鉴定评估结论所确认的生态损害事实、所选定的生态损害修复方法和修复方案、所估定的生态损害求偿的损害事实类型和数额后,自主决定、应检察督促或应公众请求而履行生态损害修复和索赔职责的环保行政机关可通过协议索赔和公益诉讼求偿相结合的方式进行生态损害索赔。笔者将这一以环保行政机关为索赔主体的索赔程序称为“生态损害的国家索赔”。

  如遇负有生态损害修复和求偿职责的环保行政机关不积极履行修复和索赔职责,经环保公益组织直接请求并且通过向检察机关举报而间接督促请求,环保行政机关仍不履行生态损害修复和索赔职责的,或者负有生态损害修复和求偿职责的环保行政机关不积极履行修复和索赔职责,经环保公益组织直接请求拒绝履行生态损害修复和索赔职责的,且经向检察机关举报,而检察机关拒绝督促有关环保行政机关履行生态损害修复、索赔职责的,有关环保公益组织可依据《民事诉讼法》第55条、《环境保护法》第58条和2015年《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《环境公益诉讼司法解释》)提起生态损害修复求偿民事公益诉讼,请求法院判令责任人修复生态损害,或赔偿生态损害并用于组织具有修复能力的专门技术单位和人员实施生态损害修复。相对于“生态损害的国家索赔”,笔者将这类以环保公益组织为索赔主体的索赔程序称为“生态损害的社会组织索赔”。

  事实上,生态损害索赔机制应是一个由生态损害的国家索赔与社会组织索赔组成的有机体系,且位序先后有别,应以国家索赔为优先,以社会组织索赔为补充。鉴于生态损害的确认、监测、程度确定、修复方法选择、修复方案编制、损害类型和损害数额的评估,以及生态损害修复的具体组织实施皆涉及多个领域的科学性、技术性问题,相对于我国环保公益组织当前所具有的专业能力,由各级环保行政机关作为生态损害修复和索赔的主力,可能是当前和未来较长时期内相对更为可行的选择。

  (一)生态损害的国家索赔

  为了尽量节省社会公共资源,我国未来可以尽量发挥协议机制在解决生态损害赔偿问题上的作用,如果生态损害赔偿责任人能与索赔人达成协议,并自愿履行,则可不必动用司法资源;只有当生态损害赔偿责任人拒绝与索赔人达成生态损害赔偿协议时,才有必要由作为索赔人的环保行政机关以环境民事公益诉讼原告的身份向法院提起生态损害赔偿之诉。对于生态损害赔偿责任人虽与索赔人达成协议,但拒绝履行给付赔偿款的义务,或拒绝履行生态损害赔偿给付的情形,可由作为索赔人的国家行政部门或作为环境民事公益诉讼原告的环保公益组织依法向法院申请强制执行(参见图2)。出于节省环境司法资源之考虑,笔者建议,我国未来的生态损害国家索赔基本程序以发出生态损害索赔函、达成生态损害索赔协议或提起环境民事公益诉讼,以及履行给付生态损害赔偿款为基本流程。

  图2 生态损害的国家索赔和社会组织索赔程序

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  1.发出生态损害索赔函。负有生态损害代为修复和索赔职责的环保行政机关应该根据生态损害鉴定评估所确定的生态损害结果及拟索赔数额向负有赔偿责任的企事业单位及时发出生态损害索赔函。[23]索赔函应当包括如下内容:(1)生态损害责任者名称(姓名)、地址。(2)索赔事实、理由及有关证据。(3)索赔数额和计算依据。(4)履行赔偿责任的方式和期限。(5)表达异议的方式。

  2.达成生态损害赔偿协议。如果生态损害赔偿责任人对侵害事实不予否认,认同生态损害修复方案及其费用,愿意支付相应的生态损害赔偿款,作为生态损害求偿人的环保行政机关就应当与其签订生态损害赔偿协议,并就具体的赔偿数额、方式、支付赔偿款的期限等作出约定。[24]同时需要特别指出的是,生态损害赔偿协议除非涉及国家安全,其内容原则上应予以信息公开,接受社会监督,以避免相关国家机关或其工作人员滥用职权,侵害环境公共利益。对此,可以参考环境民事公益诉讼有关调解协议、和解协议的公告和监督机制,设计生态损害赔偿协议的公告制度,以便于接受社会公众的监督。具体而言,环境民事公益诉讼当事人达成调解协议或者自行达成和解协议后,法院应当将协议内容予以公告,公告期间不少于30日。公告期满后,法院审查认为调解协议或和解协议的内容不损害社会公共利益的,出具调解书。对当事人以达成和解协议为由申请撤诉的,不予准许。调解书应当写明诉讼请求、案件的基本事实和协议内容,并予以公开。[25]此外,未来的立法还应赋予此类生态损害赔偿协议申请法院强制执行的效力,以威慑潜在的生态损害危害行为人。

  3.提起生态损害赔偿民事公益诉讼。如果生态损害赔偿责任人不愿就生态损害赔偿与作为索赔人的环保行政机关达成赔偿协议,则索赔人就应该依法向法院提起赔偿诉讼。对此,《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》还设计了直接提起诉讼,而不经生态损害赔偿磋商的机制建议。[26]笔者认为,优先适用受公众监督的生态损害赔偿磋商制度,尽可能达成生态损害赔偿协议,不仅有利于节约公共资源,而且有利于赔偿责任的主动履行。我国2012年修正后的《民事诉讼法》第55条原则规定了国家机关提起环境民事公益诉讼的机制——“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”但2014年修订的《环境保护法》只细化规定了“有关组织”提起环境民事公益诉讼的原告适格条件,未能就负有提起环境民事公益诉讼职责的“机关”作出更为细化的概括性的规定。是故,在未来的制度设计中,应赋予国务院或地方各级人民政府的相关环境、资源、生态保护主管部门代表国家和公共利益向生态损害赔偿责任人提起生态损害赔偿的环境民事公益诉讼的主体资格。其实,我国海洋环境保护领域已经有了相关的实践探索,如根据《海洋生态损害国家损失索赔办法》第11条的规定,海洋生态损害责任者对索赔要求提出异议,承办部门应及时通过协商、仲裁、诉讼等方式解决。但考虑到生态损害索赔的效率,提高该制度的司法权威性,笔者主张未来立法应优先考虑使用环境民事公益诉讼制度为该阶段的基本救济方式。

  需要澄清的是,有关以生态损害赔偿为主要诉讼请求的环境民事公益诉讼的具体制度设计,此处暂不展开讨论,其在程序上应该与由适格的社会组织提起环境民事公益诉讼请求赔偿和修复生态损害的机制较为类似。但也有一些特殊规则需要作出规定,例如,在索赔过程中,承办部门可以根据需要依法向法院申请采取财产保全措施或者申请证据保全。 《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》也提出了建立诉前证据保全、先予执行、执行监督等特殊诉讼规则的设计建议。[27]

  (二)生态损害的社会组织索赔

  从理论上分类,如果发生生态损害,当负有生态损害代为修复和求偿职责的环保行政机关不积极履行修复和索赔职责时,有关环保公益组织或社会公众首先可以请求负有此职责的环保行政机关履行职责,向生态损害赔偿责任人索赔并将赔偿款用于生态损害修复,此称为“直接请求国家机关生态损害索赔”,或者可以向检察机关举报环保行政机关的不履职行为和生态损害加害人的违法行为,请求检察机关通过检察建议书或提起环境公益诉讼的方式督促有关环保行政机关履行生态损害代为修复和索赔的职责,此称为“间接请求国家机关生态损害索赔”。但是,社会公益组织通过此两种路径仍无法督促有关环保行政机关向负有生态损害赔偿责任的企事业单位提起生态损害索赔的,就应当允许符合法定条件、具备原告资格的环保公益组织依法提起环境民事公益诉讼,向生态损害赔偿责任人进行生态损害索赔。这一机制在我国《民事诉讼法》第55条、《环境保护法》第58条和《环境公益诉讼司法解释》中已有明确规定。

  生态损害的社会组织索赔的程序性机制主要包括原告适格制度、管辖制度、原告提交诉讼材料制度、公益诉讼参加人制度、证据收集制度、诉权限制制度、公益性维持制度、司法救助制度等,下详述之。

  1.原告适格制度。根据《环境保护法》第58条的有关规定,具备原告资格的社会组织应当具备如下条件:一是依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;二是专门从事环境保护公益活动连续5年以上且无违法记录。《环境公益诉讼司法解释》对此进一步明确:“依照法律、法规的规定,在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等,可以认定为环境保护法第五十八条规定的社会组织”(第2条);“设区的市,自治州、盟、地区,不设区的地级市,直辖市的区以上人民政府民政部门,可以认定为环境保护法第五十八条规定的‘设区的市级以上人民政府民政部门’”(第3条);“社会组织章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益,且从事环境保护公益活动的,可以认定为环境保护法第五十八条规定的‘专门从事环境保护公益活动’,社会组织提起的诉讼所涉及的社会公共利益,应与其宗旨和业务范围具有关联性”(第4条);“社会组织在提起诉讼前五年内未因从事业务活动违反法律、法规的规定受过行政、刑事处罚的,可以认定为环境保护法第五十八条规定的‘无违法记录’”(第5条)。

  2.管辖制度。《环境公益诉讼司法解释》对环境民事公益诉讼的管辖作出了制度安排,规定了第一审环境民事公益诉讼案件由污染环境、破坏生态行为发生地、损害结果地或者被告住所地的中级以上人民法院管辖。中级人民法院认为确有必要的,可以在报请高级人民法院批准后,裁定将本院管辖的第一审环境民事公益诉讼案件交由基层人民法院审理。同一原告或者不同原告对同一污染环境、破坏生态行为分别向两个以上有管辖权的人民法院提起环境民事公益诉讼的,由最先立案的人民法院管辖,必要时由共同上级人民法院指定管辖。经最高人民法院批准,高级人民法院可以根据本辖区环境和生态保护的实际情况,在辖区内确定部分中级人民法院受理第一审环境民事公益诉讼案件。中级人民法院管辖环境民事公益诉讼案件的区域由高级人民法院确定。[28]

  3.原告提交诉讼材料制度。提起环境民事公益诉讼应当提交下列材料:一是提交符合《民事诉讼法》第121条规定的起诉状,并依被告人数提出副本;二是提交被告的行为已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的初步证明材料;三是若由社会组织提起诉讼,应当提交社会组织登记证书、章程、起诉前连续5年的年度工作报告书或者年检报告书,以及由其法定代表人或者负责人签字并加盖公章的无违法记录的声明。[29]

  4.公益诉讼参加人制度。法院在受理环境民事公益诉讼后,应当在立案之日起5日内将起诉状副本发送被告,并公告案件的受理情况。有权提起诉讼的其他机关和社会组织在公告之日起30日内申请参加诉讼,经审查符合法定条件的,法院应当将其列为共同原告;逾期申请的,则不予准许。此外,检察机关、负有环境保护监督管理职责的部门及其他机关、社会组织、企业事业单位依据《民事诉讼法》第15条的规定,可以提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼。[30]

  5.证据收集制度。由环保公益组织作为原告提起的生态损害民事公益诉讼制度必须设计倾斜于社会公共利益的特殊证据收集规则,以“补足”原告诉讼能力之不足,助其更好地维护环境公共利益。故此,当原告请求被告提供其所排放的主要污染物名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况以及防治污染设施的建设和运行情况等环境信息时,法律、法规、规章规定被告应当持有或者有证据证明被告持有而拒不提供,如若原告主张相关事实不利于被告的,法院可推定该主张成立。对于审理环境民事公益诉讼案件需要的证据,法院认为必要的应当调查收集。对于应由原告承担举证责任且为维护社会公共利益所必要的专门性问题,法院可委托具备资格的鉴定人进行鉴定。当事人申请通知有专门知识的人出庭,就鉴定人作出的鉴定意见或者就因果关系、生态环境修复方式、生态环境修复费用以及生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能的损失等专门性问题提出意见的,法院当准许。专家意见经质证可作为认定事实的根据。[31]

  6.诉权限制制度。因为生态损害的社会组织求偿制度涉及公共环境利益,因此,必须对作为环境民事诉讼原告的自认权和撤诉权进行必要的限制。原告在诉讼过程中承认的对己方不利的事实和认可的证据,法院认为损害社会公共利益的,当不予确认。在法庭辩论终结后,原告申请撤诉的,法院应不予准许,但负有环境保护监管职责的部门依法履行监管职责而使原告诉讼请求全部实现,而原告申请撤诉的情形除外。而对环境民事公益诉讼案件审理过程中,被告以反诉方式提出诉讼请求的,法院应不予受理,以此限制被告的反诉权。[32]

  7. 公益性维持制度。未来必须通过制度设计确保不因社会组织本身能力不足或动机不纯而导致生态损害公益求偿的公益性沦丧。例如,应该允许不同的环保公益组织在法律允许的程序机制内就其他环保公益组织败诉的生态损害求偿案件于发现新证据等情况时,继续得以通过环境民事公益诉讼机制保护环境公共利益。即环境民事公益诉讼案件的裁判生效后,有权提起诉讼的其他机关和社会组织就同一污染环境、破坏生态行为另行起诉,有下列情形之一的,法院应予受理:(1)前案原告的起诉被裁定驳回的;(2)前案原告申请撤诉被裁定准许的,但负有环境保护监管职责的部门依法履行监管职责而使原告诉讼请求全部实现,而原告申请撤诉的情形除外。环境民事公益诉讼案件的裁判生效后,有证据证明存在前案审理时未发现的损害,有权提起诉讼的机关和社会组织另行起诉的,法院应予受理。对于允许环境民事公益诉讼原告任意与被告达成调解可能导致被告利用这一途径与“佯攻”的原告共谋,以逃脱本应承担的生态损害修复或赔偿责任的情况,可依《环境公益诉讼司法解释》第25条的规定处理,即环境民事公益诉讼当事人在达成调解协议或自行达成和解协议后,法院应将协议内容公告,公告期间不少于30日。公告期满后,法院审查认为调解协议或其内容不损害社会公共利益的,应当出具调解书,写明诉讼请求、案件的基本事实和协议内容,并公开。[33]

  8.司法救助制度。环保公益组织通过环境民事公益诉讼机制索赔生态损害的行为具有公益性,因此,应当就诉讼费等建立司法援助机制。对此,《环境公益诉讼司法解释》第33条明确规定:“原告交纳诉讼费用确有困难,依法申请缓交的,人民法院应予准许。败诉或者部分败诉的原告申请减交或者免交诉讼费用的,人民法院应当依照《诉讼费用交纳办法》的规定,视原告的经济状况和案件的审理情况决定是否准许。”

  9.生效判决执行制度。应该尽一切可能确保生态损害求偿的民事公益诉讼判决的切实执行,以维护环境公共利益,维持司法权威。对已发生法律效力的环境民事公益诉讼案件的裁判,需要采取强制执行措施的,应当移送执行。[34]

  此外,在生态损害国家索赔和社会组织索赔的整体制度架构下,在环保公益组织通过环境民事公益制度提起生态损害赔偿的诉讼后,是否仍有必要设立“诉讼冷冻期”制度,值得讨论。美国在其环境公民诉讼制度[35]中设计了“诉讼冷冻期”条款,即原告将危害生态(环境)的行为告知被诉国家机关后的一定期限内,法院不得受理原告针对负有起诉义务的国家机关提起的公民诉讼。例如,美国《清洁水法》第1365条第(b)(1)(A)款规定,依本条提起时,在起诉前60日未将所主张的违法事由告知环保局长、违法事由法定地的州政府和任何被指控违反了这个标准、限制或指令的人,不得提起诉讼。这个60日为最长的具有“缓冲性”的暂时停止诉讼程序继续的期限,主要是为了便于有关国家机关及时发现和纠正违法行为。此机制被认为有利于节省国家的司法行政资源。《环境公益诉讼司法解释》第12条也有“人民法院受理环境民事公益诉讼后,应当在十日内告知对被告行为负有环境保护监督管理职责的部门”的规定,但笔者认为,这一规定在一般性的环境民事公益诉讼中具有积极作用,但本文所建议的生态损害的国家索赔和社会组织索赔制度已经通过前期的制度设计充分考量了这一因素,即环保公益组织须先通过向负有生态损害索赔职责的环保行政机关举报违法行为、请求提出索赔,或者通过向负有监督职责的检察机关举报,要求具有司法监督权的检察机关提出“检察建议书”甚至后续的环境公益诉讼,让环保行政机关依法履行生态损害修复和求偿的法定职责。在上述前置程序都难以奏效的情况下,难以想象,于社会组织依法提起生态损害索赔的民事公益诉讼时,仍有通过“诉讼冷冻期”机制促使行政机关履职的必要。因此,在这一主体三位一体的有机的生态损害公益索赔机制中,无再行设计“诉讼冷冻期”之必要。

  四、结语

  “生态环境损害赔偿制度改革试点方案”的出台拉开了我国生态损害综合预防与补救立法研究的序幕,作为制度“主心骨”的生态损害索赔主体机制的构建方案是否合理与有效将在一定程度上决定该项专题立法的成败。经过前文的分析论证,希望笔者提出的“以环保行政机关为基本求偿主体”、“以检察机关为主要监督主体”、“以公众为督促主体”的三位一体的生态损害求偿主体结构及其所构成的“国家索赔为优先、社会组织索赔为补充、检察机关润滑其中”的索赔机制能够成为我们未来攻克上述立法课题的抛砖引玉之“砖”。

  (责任编辑:谢 青)



  [1] 作者单位:中国人民大学法学院、民商事法律科学研究中心。

  [2]国家海洋局北海分局:《2011年北海区海洋环境公报》(2012年6月),第14页,http://www.ncsb.gov.cn/n1/n70003/n70707/n70710/c70952/part/102960.pdf,2015年11月20日访问。

  [3] 参见喻春来:《对康菲索赔起诉取证完成》,http://money.16.com/11/1018/01/7GK2SRVA00253BOH.html,2015年12月20日访问。

  [4] 在该溢油事故发生后,“农业部、国家海洋局依据职责分别开展养殖渔业损失、天然渔业资源损害和海洋生态损害索赔工作”。在海洋生态损害赔偿协议之外,“农业部、中海油、康菲公司以及有关省人民政府就解决蓬莱19-3油田溢油事故渔业损失赔偿和补偿问题,达成一致意见。康菲公司出资10亿元人民币,用于解决河北、辽宁省部分区县养殖生物和渤海天然渔业资源损害赔偿补偿问题;康菲公司、中海油分别从海洋环境与生态保护基金中列支1亿元和2.5亿元人民币,用于天然渔业资源修复和养护等方面工作。”参见国家海洋局:《蓬莱19-3油田溢油事故联合调查组关于事故调查处理报告》(2012年6月21日),http://www.soa.gov.cn/xw/hyyw_90/201211/t20121109_884.html,2015年11月28日访问。

  [5] 参见《官民均拟起诉康菲 律师称13亿中国人均可索赔》, http://www.chinadaily.com.cn/hqcj/zxqxb/2011-08-25/content_3602252.html,2015年11月28日访问。

  [6] 参见《“康菲溢油”重大事故环境公益诉讼首立案》,《新京报》2015年7月26日第A09版。

  [7] 参见《生态文明体制改革将推出“1+6”方案》, http://env.people.com.cn/n/2015/0918/c1010-27602311.html,2015年9月19日访问。

  [8] 参见《中国印发〈生态环境损害赔偿制度改革试点方案〉》, http://legal.people.com.cn/n/2015/1203/c188502-27887121.html,2015年12月3日访问。

  [9] 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》第4条中提到“完善审级制度,一审重在解决事实认定和法律适用,二审重在解决事实法律争议、实现二审终审,再审重在解决依法纠错、维护裁判权威。完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度。检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正。探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。参见《新华社:中共十八届四中全会决定全文》,http://www.cunet.com.cn/gaozhao/HTML/212606_7.html,2015年10月30日访问。

  [10] 参见徐日丹、贾阳:《解读〈检察机关提起公益诉讼试点方案〉》,http://news.jcrb.com/jxsw/201507/t20150703_1522584.html,2015年7月4日访问。

  [11] 参见《检察机关提起公益诉讼改革试点方案(全文)》, http://www.chinacourt.org/article/detail/2015/07/id/1660017.shtml,2015年7月3日访问。

  [12] 参见竺效:《生态损害的社会化填补法理研究》,中国政法大学出版社2007年版,第60页。

  [13] 参见竺效:《反思松花江水污染事故行政罚款的法律尴尬——以生态损害填补责任制为视角》,《法学》2007年第3期。

  [14] 奚晓明主编:《最高人民法院关于环境民事公益诉讼司法解释理解与适用》,人民法院出版社2015年版,第169页。

  [15] 一旦生态损害发生,事故未发生时原本能够由受损生态系统或环境、自然资源提供的生态服务功能将暂时或永久丧失。如果被损害的生态(环境)可以通过基础性生态损害修复措施或补充性(替代性)生态损害修复措施修复或恢复到生态损害发生前的基线水平,那么从生态损害发生之时起至达到生态服务功能基线水平期间受到的损害应由生态(环境)加害人赔偿,笔者将这类损害称为“过渡性生态服务功能损害”。

  [16] 附带损失包括生态损害的评估费用、监测费用、检测费用、修复措施的科研费用和其他因生态损害而产生的行政管理性费用等。

  [17] 参见竺效:《生态损害事实及其可填补之类型研究》,《北京林业大学学报(社会科学版)》2008年第2期。

  [18] 笔者认为,如果无法修复生态损害所导致的污染和破坏时,只能要求侵害人承担象征性赔偿责任,以填补已经产生的生态损害。可以参照类似性质、范围、程度的生态损害事件,根据防范性措施费用、清除措施费用、修复措施费用、监测费用、评估费用和修复措施科研费用等分类估算总和,并充分考虑到被估算象征性损失的生态损害的一些明显的特殊性,如生态系统中被破坏物种的稀缺性等,将上述因素予以综合后,作为生态损害无法修复时的求偿金额依据。只有将无法修复的生态损害给予同样积极的求偿,才能有效地遏制生态损害的发生。2015年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第23条可在一定程度上验证笔者上述建议的可行性。该条规定:“生态环境修复费用难以确定或者确定具体数额所需鉴定费用明显过高的,人民法院可以结合污染环境、破坏生态的范围和程度、生态环境的稀缺性、生态环境恢复的难易程度、防治污染设备的运行成本、被告因侵害行为所获得的利益以及过错程度等因素,并可以参考负有环境保护监督管理职责的部门的意见、专家意见等,予以合理确定。”

  [19] 参见《最高检:全国检察机关摸排公益诉讼案件线索 环境资源类超六成》, http://legal.people.com.cn/n/2015/1203/c42510-27885663.html,2015年12月3日访问。

  [20] 数据来源于吕忠梅教授于2015年12月1日在清华大学法学院所作的题为“新《环境保护法》实施的回顾与展望”的演讲,笔者受邀聆听了讲座并参与了研讨。

  [21] 但“足够的利益”和“某项权利受损伤”的具体组成,均授权成员国决定。

  [22] See European Parliament & Council, Directive 2004/35/CE of the European Parliament and of the Council on Environmental Liability with Regard to the Prevention and Remedying of Environmental Damage,http://europa.eu.int/documents/index_en.htm, pp.26-28, last visit on December 10, 2004.

  [23] 例如,《海洋生态损害国家损失索赔办法》第9条规定:“海洋行政主管部门应根据海洋生态损害评估结果,向海洋生态损害责任者发送海洋生态损害国家损失索赔函。”

  [24] 例如,《海洋生态损害国家损失索赔办法》第10条规定:“海洋生态损害责任者对索赔要求无异议的,承办部门应及时与其签订赔偿协议,责任者应当按照协议规定的方式、程序和期限履行赔偿责任。”

  [25] 参见《环境公益诉讼司法解释》第25条之规定。

  [26] 该试点方案规定:“经调查发现生态环境损害需要修复或赔偿的,赔偿权利人根据生态环境损害鉴定评估报告,就损害事实与程度、修复启动时间与期限、赔偿的责任承担方式与期限等具体问题与赔偿义务人进行磋商,统筹考虑修复方案技术可行性、成本效益最优化、赔偿义务人赔偿能力、第三方治理可行性等情况,达成赔偿协议。磋商未达成一致的,赔偿权利人应当及时提起生态环境损害赔偿民事诉讼。赔偿权利人也可以直接提起诉讼。”同前注〔7〕。

  [27] 同上注。

  [28] 参见《环境公益诉讼司法解释》第6条、第7条之规定。

  [29] 参见《环境公益诉讼司法解释》第8条之规定。

  [30] 参见《环境公益诉讼司法解释》第10条、第11条之规定。

  [31] 参见《环境公益诉讼司法解释》第13~15条之规定。

  [32] 参见《环境公益诉讼司法解释》第16条、第17条、第27条之规定。

  [33] 参见《环境公益诉讼司法解释》第25条、第28条之规定。

  [34] 参见《环境公益诉讼司法解释》第32条之规定。

  [35] 关于美国公民诉讼制度的介绍,主要可参考陶红英《美国环境法中的公民诉讼制度》一文的有关内容(陶红英:《美国环境法中的公民诉讼制度》,《法学评论》1990年第6期)、王曦教授《美国环境法概论》一书第七章“美国环境法的执行”的相关内容(王曦:《美国环境法概论》,武汉大学出版社1992年版,第188~212页)、李艳芳教授《公众参与环境影响评价制度研究》一书第十章“公众参与环境影响评价制度的司法保障”的相关内容(李艳芳:《公众参与环境影响评价制度研究》,中国人民大学出版社2004年版,第275~290页)。




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